ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РК от 01.07.2003
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 4 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 4 НОЯБРЯ 2002 ГОДА "О НОРМАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В СОБСТВЕННОСТЬ ГРАЖДАН" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ПРОКУРОРА РЕСПУБЛИКИ КОМИ"
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 15.07.2003, № 136-137
"Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", 27.03.2004, № 3, ст. 3085
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 июля 2003 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ПЕРВОЙ
СТАТЬИ 4 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 4 НОЯБРЯ 2002 ГОДА
"О НОРМАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В
СОБСТВЕННОСТЬ ГРАЖДАН" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ
ПРОКУРОРА РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Конституционный Суд Республики Коми в составе Председателя Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,
с участием представителя Прокурора Республики Коми А.В.Юдина, представителей Государственного Совета Республики Коми - Е.М.Закидальского и Е.Б.Токаревой,
руководствуясь частью 3 статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 78 - 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части первой статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан".
Поводом к рассмотрению явился запрос Прокурора Республики Коми о проверке конституционности части первой статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемое Прокурором Республики Коми нормативное положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика П.Ф.Пунегова, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в судебное заседание представителя Главы Республики Коми Е.А.Естафьевой, специалиста Н.Т.Арапова - кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
1. Прокурор Республики Коми просит проверить конституционность части первой статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан", согласно которому в собственность граждан могут однократно передаваться земельные участки под один из видов целевого использования земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. По его мнению, указанное положение противоречит части второй статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, как правило, платное предоставление земельных участков в собственность граждан, поскольку необоснованно расширяет круг субъектов бесплатной приватизации земельных участков. Федеральное законодательство связывает возможность бесплатного получения земельных участков в собственность граждан с их законным владением или пользованием приватизируемыми участками, а также иными законодательно оговоренными случаями.
Считая оспариваемую норму не подлежащей действию ввиду ее неконституционности, поскольку законы Республики Коми по предметам совместного ведения должны соответствовать федеральному законодательству, Прокурор Республики Коми просит признать ее не соответствующей статьям 64 (часть 2) и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми.
Согласно статье 68 (часть 3) Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу является положение части первой статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан" в том их понимании, насколько широко они позволяют определять круг граждан, имеющих возможность однократного бесплатного получения в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт "в" части 1) и Республики Коми (статья 64, пункт "в" части 1) вопросы владения, пользования и распоряжения землей отнесены к совместному ведению Российской Федерации и Республики Коми. На основании статей 64 (часть 2) и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет собственное правовое регулирование. Законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить федеральным законам.
Содержащееся в части второй статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации нормативное положение предусматривает общее правило предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан за плату. Безвозмездность такого предоставления предусмотрена этой же нормой, как исключение, оговариваемое в каждом конкретном случае федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации. Эта норма корреспондирует одному из базовых принципов земельного законодательства - принципу платности, закрепленному в статье 1 (часть 1, пункт 7) Земельного кодекса Российской Федерации и гласящему, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. К таким случаям федеральный законодатель относит, прежде всего, право граждан однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок, находящийся у него на праве постоянного (бессрочного) пользования или в пожизненном наследуемом владении (часть 5 статьи 20 и часть 3 статьи 21 Земельного кодекса Российской Федерации соответственно). Такое право исторически обусловлено логикой конституционно-правовой и экономической реформ в России. До 1990 года в условиях существования исключительно государственной собственности на землю основной формой осуществления гражданами права владения и пользования земельными участками было постоянное (бессрочное) пользование, что имело целью гарантировать им устойчивость прав на землю и находящуюся на ней другую недвижимость. Признание за домовладельцем - пользователем земельного участка, на котором расположено домовладение, права постоянного (бессрочного) пользования этим земельным участком как своим имуществом исключало произвольное распоряжение им со стороны каких-либо иных субъектов права. В дальнейшем, в ходе проведения земельной реформы - как до, так и после принятия Конституции Российской Федерации, закрепившей право частной собственности на землю (статья 9, часть 2; статья 36, части 1 и 2), - законодатель, параллельно с процессом возрождения этой формы собственности, обеспечивал гражданам либо возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды или временного пользования, либо переоформить имеющийся правовой титул на любой иной. При этом, во всяком случае, исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула.
Такая линия развития земельной реформы последовательно выдерживалась в федеральном законодательстве, регулирующем правила переоформления прав на земельные участки. Согласно Закону Российской Федерации от 23 декабря 1992 года "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" граждане, имевшие на момент вступления данного Закона в силу земельные участки, размеры которых превышали предельные нормы, во всех случаях сохраняли право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные предельные нормы. Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года "О реализации конституционных прав граждан на землю" было установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 года и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере; запрещалось обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду. Таким образом, независимо от того, была использована гражданами возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право пожизненного наследуемого владения или нет, за ними сохранялись их прежние земельные участки. Такое отношение к этому институту земельного права выдержано и в последующем законодательстве. Так, Федеральным законом от 25 октября 2001 года "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее переданных им в установленном земельным законодательством порядке в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, сроком не ограничивается.
Титулы бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения по своему содержанию максимально приближены к понятию собственности, то есть понятию "свое имущество". Такой подход корреспондирует толкованию понятия "свое имущество" Европейским Судом по правам человека, лежащему в основе применения им статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский Суд по правам человека исходит из того, что каждый имеет право на беспрепятственное пользование и владение своим имуществом, в том числе в рамках осуществления вещных прав, также подлежащих защите на основании указанного Протокола. Таким образом, по смыслу статей 17 (часть 1), 35 (часть 3) и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с соответствующими международно-правовыми нормами в отношении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками действует механизм защиты, гарантируемый статьями 35, 45 и 46 Конституции Российской Федерации. Поэтому позиция федерального законодателя, сделавшего отступление от принципа платности использования земли в пользу конституционно обеспеченных вещных прав граждан, вполне оправданна.
Вместе с тем положения части первой статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан", позволяющие передавать в собственность граждан однократно земельные участки под один из видов целевого использования земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, противоречат таким основным принципам земельного законодательства, как принцип платности, который базируется, в свою очередь, на принципе представления о земле, как основе осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации (статья 1, часть 1, пункты 7 и 1 Земельного кодекса Российской Федерации соответственно).
Как видно из буквального понимания оспариваемой нормы, круг граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земельного участка, не ограничен какими-либо условиями, связанными с наличием у граждан предшествующего приватизации титула - постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Следуя этой норме, формальное право на однократное бесплатное получение в собственность земельного участка имеет неограниченное количество граждан. Доводы представителя Государственного Совета Республики Коми о том, что статья 4 (часть 1) Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года предполагает ограничение граждан в приватизации земельных участков, поскольку применяется лишь в случаях, указанных в статье 1 этого же Закона, не могут быть приняты во внимание. В статье 1 предусмотрена возможность приватизации земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, индивидуального дачного и жилищного строительства, как за плату, так и бесплатно. При этом критерии бесплатного предоставления земельного участка не приведены, как не определены они и в иных законодательных актах Республики Коми. Отсутствие четкого разграничения оснований платного и бесплатного предоставления земельных участков в таком случае приводит к неопределенности применения нормы, что подтверждает имеющееся в деле обращение главы администрации Ижемского района Республики Коми к Прокурору Республики Коми, а также к возможности произвольного применения норм. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти по собственному усмотрению определять, в каком случае предоставлять земельные участки гражданам за плату, а в каком - бесплатно, что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом (статья 17, части 1 и 2 Конституции Республики Коми).
Таким образом, анализ нормы, изложенной в статье 4 (часть 1) Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан", в ее взаимосвязи со статьей 1 этого же Закона, позволяет сделать вывод о ее противоречии статьям 64 (часть 2) и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми, как нарушающей единообразное регулирование отношений, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми, а также не отвечающей принципу равенства граждан перед законом и судом, закрепленному в статье 17 (части 1 и 2) Конституции Республики Коми.
3. Требование определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике, и, следовательно, неизбежно ведет к произволу. Данная правовая позиция выражена в ряде Постановлений Конституционного Суда Республики Коми, в том числе от 19 ноября 2002 года, и сохраняет силу до настоящего времени.
Выявленное в настоящем Постановлении несоответствие части 1 статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан" обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы, применительно к кругу лиц, имеющих право на бесплатную приватизацию земельных участков, тесно связано с некоторыми погрешностями нормативно-правового характера, имеющимися в этой норме, а также в статье 1 указанного Закона. Это касается, в частности, двусмысленности понятия "однократности" бесплатной приватизации земельных участков - идет ли речь в Законе о безусловной однократности или об однократности применительно к каждому виду землепользования. В статье 1, как уже указывалось выше, не определены критерии бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан.
Указанные нормативные положения не являлись предметом проверки Конституционного Суда Республики Коми, поскольку при рассмотрении дела Суд не вправе выходить за пределы, обозначенные в предмете, указанном в обращении (часть 3 статьи 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми"). Это не исключает права законодателя при приведении проверенной нормы в соответствие с общими началами земельного законодательства Российской Федерации и настоящим Постановлением усовершенствовать редакцию смежных норм.
На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать часть первую статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в собственность граждан" в части однократного бесплатного предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 17 (части 1 и 2), 64 (часть 2) и 65 (часть 1) Республики Коми.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Постановление Конституционного Суда Республики Коми подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
