ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РК от 28.02.2006
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОРЯДКА ОФОРМЛЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЙ НА ВВОЗ ПОДКОНТРОЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННОМУ ВЕТЕРИНАРНОМУ НАДЗОРУ ГРУЗОВ НА ТЕРРИТОРИЮ РЕСПУБЛИКИ КОМИ, ИХ ПЕРЕАДРЕСОВКУ И ВЫВОЗ ЗА ПРЕДЕЛЫ РЕСПУБЛИКИ КОМИ, УТВЕРЖДЕННОГО ПРИКАЗОМ ГЛАВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ВЕТЕРИНАРНОГО ИНСПЕКТОРА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА № 1-03/22, В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНКИ И.Б.ПОПОВОЙ"
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 14.03.2006, № 42
"Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", 25.09.2006, № 9, ст. 4591
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 февраля 2006 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОРЯДКА
ОФОРМЛЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЙ НА ВВОЗ ПОДКОНТРОЛЬНЫХ
ГОСУДАРСТВЕННОМУ ВЕТЕРИНАРНОМУ НАДЗОРУ ГРУЗОВ
НА ТЕРРИТОРИЮ РЕСПУБЛИКИ КОМИ, ИХ ПЕРЕАДРЕСОВКУ И ВЫВОЗ
ЗА ПРЕДЕЛЫ РЕСПУБЛИКИ КОМИ, УТВЕРЖДЕННОГО ПРИКАЗОМ
ГЛАВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ВЕТЕРИНАРНОГО ИНСПЕКТОРА
РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА № 1-03/22,
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНКИ И.Б.ПОПОВОЙ
Конституционный Суд Республики Коми в составе председателя Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова,
с участием гражданки И.Б.Поповой, ее представителей С.А.Изъюрова и Д.Л.Попова,
руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Порядка оформления разрешений на ввоз подконтрольных Государственному ветеринарному надзору грузов на территорию Республики Коми, их переадресовку и вывоз за пределы Республики Коми, утвержденного Приказом Главного государственного ветеринарного инспектора Республики Коми от 10 октября 2005 года № 1-03/22.
Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданки И.Б.Поповой на ограничение ее конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности вышеназванным нормативным правовым актом.
Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемый нормативный правовой акт.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Л.В.Батмановой, объяснения гражданки И.Б.Поповой и ее представителей, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
1. Гражданка И.Б.Попова, индивидуальный предприниматель, оспаривает конституционность Порядка оформления разрешений на ввоз подконтрольных Государственному ветеринарному надзору грузов на территорию Республики Коми, их переадресовку и вывоз за пределы Республики Коми, утвержденного Приказом Главного государственного ветеринарного инспектора Республики Коми от 10 октября 2005 года № 1-03/22 (далее - Порядок).
Заявительница полагает, что названный нормативный правовой акт нарушает ее конституционные права, в частности, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, которое может быть ограничено лишь федеральным законом (статья 18, часть 3, 35, часть 1 Конституции Республики Коми). Кроме того, по ее мнению, Порядок противоречит федеральному законодательству, не предусматривающему разрешительную систему ввоза и переадресовки грузов, подконтрольных Государственному ветеринарному надзору, на территорию Республики Коми и таким образом не соответствует статье 65 Конституции Республики Коми.
Оспариваемый заявительницей Порядок предусматривает ввоз в Республику Коми подконтрольных Госветнадзору грузов, а также их переадресовку и вывоз с территории Республики Коми на основании письменного разрешения Главного государственного ветеринарного инспектора Республики Коми (или его заместителя), за получение которого взимается плата в соответствии с расценками на оказание платных ветеринарных услуг.
В жалобе оспариваются пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.5 и 2.1 - 2.5 Порядка, то есть все нормативные положения Порядка, за исключением пункта 1.4, который не несет самостоятельной смысловой нагрузки, в связи с чем в судебном заседании заявитель уточнил свои требования о проверке конституционности Порядка в полном объеме.
2. В соответствии с Конституцией Республики Коми каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 35, часть 1); установление правовых основ единого рынка находится в ведении Российской Федерации (статья 63, часть 1, пункт "ж"); координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с эпидемиями находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Коми (статья 64, часть 1, пункты "ж" и "з"); ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (статья 18, часть 3).
Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством (статья 1, часть 1), гарантирует свободу экономической деятельности и поддержку конкуренции (статья 8, часть 1), которые относятся к основам конституционного строя Российской Федерации, а также и Республики Коми как полноправного субъекта Российской Федерации, тем самым утверждает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Это обязывает государство, несущее функцию государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем государственного воздействия, так и через систему свободной экономической деятельности.
При этом, как указывается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан компании "Кадет Истеблишмент" и запросом Октябрьского районного суда города Пензы, конституционным критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой.
Здоровье населения, безопасность товаров и услуг являются теми конституционно значимыми ценностями, в пользу которых свобода экономической деятельности может быть ограничена федеральным законом или иным нормативным правовым актом по полномочию, предоставленному законом. Предметом данного судебного рассмотрения являются вопросы, в какой мере эта свобода может быть ограничена и каким государственным органом.
Ключевыми моментами оспариваемого Порядка являются, во-первых, такой вид государственного контроля, как выдача разрешений на перемещение продуктов животноводства, во-вторых, взимание платы за это.
Поскольку заявительница занимается реализацией пищевых продуктов, в частности, продуктов животноводства, ее деятельность регулируется Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 2 января 2000 года, в соответствии с которым к полномочиям субъектов Российской Федерации относится организация контроля за качеством пищевых продуктов, материалов и изделий, изготовляемых и находящихся в обороте на территориях субъектов Российской Федерации (статья 7), а также Законом Российской Федерации "О ветеринарии" от 14 мая 1993 года.
Закон Российской Федерации "О ветеринарии" в целях обеспечения безопасности предусматривает ветеринарно-санитарную экспертизу продуктов животноводства (статья 21). При этом ответственность за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства несут их производители, в связи с чем обязательная ветеринарно-санитарная экспертиза проводится на стадии производства и выпуска продукции. Кроме того, Главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации, главные государственные ветеринарные инспекторы субъектов Российской Федерации, главные ветеринарные инспекторы районов и городов имеют право проводить мероприятия по государственному надзору и контролю в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на любой стадии прохождения продукции от производителя к потребителю. Правительством Российской Федерации Постановлением от 21 декабря 2000 года № 987 утверждено Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, которым установлены виды и методы проведения мероприятий по государственному надзору и контролю. В соответствии с Положением органы Госветнадзора вправе проводить проверки и расследования. Выдача разрешений на ввоз, вывоз и переадресовку грузов в качестве надзорных и контрольных мероприятий названными нормативными правовыми актами не предусмотрена.
Вместе с тем государство принимает меры к ограничению произвола контролирующих органов, обеспечивая конституционное право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1 Конституции Российской Федерации, статья 35, часть 1 Конституции Республики Коми). Одной из гарантий охраны прав индивидуальных предпринимателей является Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2002 года, который в числе принципов государственного контроля (надзора) указывает на принципы соответствия предмета проводимого мероприятия по контролю (надзору) компетенции органа государственного контроля (надзора) и недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по государственному контролю (статья 3).
3. В отзыве на заявление гражданки И.Б.Поповой Главный государственный ветеринарный инспектор Республики Коми, ссылаясь на Положение о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года № 706, и распоряжение Минсельхоза Российской Федерации от 11 марта 1993 года № 22-8-01/120 "О правилах перевозки животноводческих грузов" полагает, что оспариваемый Порядок принят в пределах установленной компетенции и не противоречит действующему законодательству.
Однако Положение о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, определяя полномочия конкретных должностных лиц и содержание государственного ветеринарного надзора, в пункте 8 устанавливает, что надзор осуществляется в виде проверок поднадзорных объектов и не предусматривает разрешительную систему при перемещении продукции.
Вышеназванное распоряжение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в структуру которого в тот период входило Главное управление ветеринарии, не опубликовано, по содержанию является внутренним ведомственным документом разъяснительного характера и не может устанавливать самостоятельного нового вида либо метода государственного ветеринарного надзора, не предусмотренного действующим законодательством. В этой связи оно не может применяться как правоустанавливающий нормативный правовой акт.
В пункте 1.1 оспариваемого Порядка в качестве нормативно-правовой базы перечислена также Инструкция "О порядке выдачи ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные Госветнадзору грузы", утвержденная Минсельхозпродом Российской Федерации 12 апреля 1997 года (№ 13-7-2/871).
Инструкция устанавливает, что подконтрольные Госветнадзору грузы подлежат заготовке, транспортировке, переработке, хранению и реализации только при наличии ветеринарных сопроводительных документов, характеризующих ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза и места его выхода, подтверждая таким образом, что сплошной ветеринарно-санитарной экспертизе продукция животного происхождения подлежит в местах ее производства. При этом на все грузы выдаются в качестве сопроводительных документов ветеринарные свидетельства установленных форм, без которых грузы не могут перемещаться. Получение каких-либо дополнительных разрешений не предусмотрено.
Такой вид документа, как разрешение на переадресовку мясосырья, установлен только для хозяйствующих субъектов, занимающихся импортом мясосырья из стран дальнего зарубежья и стран СНГ, в случае переадресовки между субъектами Российской Федерации (письмо Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации от 2 декабря 2004 года № 13-8-05/9300).
Следовательно, федеральное законодательство не предусматривает для ввоза на территорию субъекта Российской Федерации грузов, подконтрольных Госветнадзору, их переадресовку и вывоз с территории субъектов Российской Федерации каких-либо дополнительных разрешений и не предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию данного вопроса, а поэтому Порядок, введенный Главным государственным ветеринарным инспектором Республики Коми, противоречит части первой статьи 65 Конституции Республики Коми.
Оспариваемый Порядок устанавливает плату за оформление разрешений по перемещению подконтрольных Госветнадзору грузов в соответствии с утвержденными расценками на оказание платных услуг (пункт 2.5). Действующий Перечень платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями государственной ветеринарной службы, утвержденный Минсельхозом Российской Федерации 20 января 1992 года за № 2-27-145, такой вид платных услуг не содержит. Прейскурант расценок, по которым взимается плата за выдачу разрешений, утвержден Госветслужбой Республики Коми и по требованию Суда не был представлен в заседание. Это обстоятельство косвенно свидетельствует о признании органом, издавшим нормативный акт, правовой дефектности последнего. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" не только не ограничивает конституционное право на свободу предпринимательской деятельности, но запрещает взимание платы за проведение мероприятий по государственному контролю (надзору). Положение об оплате разрешений на ввоз на территорию Республики Коми, переадресовку и вывоз с территории Республики Коми грузов, вводимое оспариваемым Порядком, по сути, является ограничением конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и нарушает требования части третьей статьи 18 Конституции Республики Коми.
Таким образом, конституционно-правовые положения по регулированию вопросов, затронутых оспариваемым Порядком, позволяют Конституционному Суду Республики Коми сделать вывод о том, что предусмотренный Порядком ввоз в Республику Коми подконтрольных Госветнадзору грузов, а также их переадресовка и вывоз с территории Республики Коми на основании письменного разрешения, выдаваемого Главным ветеринарным инспектором Республики Коми или его заместителями за определенную плату, есть не что иное, как нарушение свободы предпринимательской деятельности (статья 35, часть 1 Конституции Республики Коми), единого экономического пространства (статья 8, часть 1 Конституции Российской Федерации), единых правил рынка в Российской Федерации, не вызванного конституционно значимыми интересами.
На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 91, 93, 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать Порядок оформления разрешений на ввоз подконтрольных Государственному ветеринарному надзору грузов на территорию Республики Коми, их переадресовку и вывоз за пределы Республики Коми, утвержденный Приказом Главного государственного ветеринарного инспектора Республики Коми от 10 октября 2005 года № 1-03/22, не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 18 (часть 3), 35 (часть 1), 65 (часть 1).
2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
