ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РК от 10.11.2004 № 199
"О ЦЕЛЕВОЙ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ПРОГРАММЕ "КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ"
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 13.11.2004, № 210-211
Утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РК от 07.02.2005 № 20.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 ноября 2004 г. № 199
О ЦЕЛЕВОЙ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ПРОГРАММЕ "КОМПЛЕКСНАЯ
ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
РЕСПУБЛИКИ КОМИ"
1. Утвердить целевую республиканскую программу "Комплексная программа реформирования региональных финансов Республики Коми" (далее именуется - Программа) согласно приложению.
2. Координацию деятельности по выполнению мероприятий Программы возложить на Межведомственную комиссию по разработке и управлению реализацией Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми.
3. Установить, что Программа подлежит последующему утверждению Государственным Советом Республики Коми.
4. Министерству финансов Республики Коми при формировании республиканского бюджета Республики Коми на 2005 и 2006 годы предусматривать средства на реализацию Программы.
5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Главы Республики Коми - министра финансов Республики Коми Гайзера В.М.
Первый заместитель
Главы Республики Коми
П.ОРДА
Утверждена
Постановлением
Правительства Республики Коми
от 10 ноября 2004 г. № 199
(приложение)
КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА
РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПАСПОРТ
КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ
ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Наименование - Комплексная программа реформирования
Программы региональных финансов Республики Коми
(далее - Программа)
Основание для - приказы Министерства финансов
разработки Программы Российской Федерации от 24 августа
2004 г. № 238, 239;
распоряжение Правительства Республики
Коми от 28 сентября 2004 г. № 389-р
Заказчик Программы - Правительство Республики Коми
Разработчик Программы - Министерство финансов Республики Коми
Цели Программы - создание благоприятных условий для
социально-экономического развития
Республики Коми;
- повышение качества управления
общественными финансами Республики
Коми;
- повышение эффективности и качества
бюджетных услуг
Задачи Программы - повышение прозрачности системы
региональных и местных финансов,
качества и достоверности бюджетного
учета и отчетности;
- развитие системы казначейского
исполнения бюджетов Республики Коми;
- модернизация бюджетного процесса,
связанная с внедрением новых
информационных технологий, позволяющих
обеспечить более высокий уровень
финансового планирования и финансового
контроля;
- обеспечение реалистичности
республиканского бюджета Республики
Коми, безусловное выполнение
обязательств перед бюджетополучателями
и кредиторами;
- четкое и стабильное законодательное
разграничение расходных полномочий и
доходных источников между
республиканским и местными бюджетами,
формирование объективного и прозрачного
механизма распределения финансовой
помощи местным бюджетам;
- реализация административной реформы,
оптимизация структуры и задач органов
исполнительной власти Республики Коми;
- внедрение передовых методов
управления государственными финансами,
в частности, переход к принципам
бюджетирования, ориентированного на
результат, внедрение системы
стандартизации предоставляемых
бюджетных услуг, среднесрочного
финансового планирования, создание
системы управления кредиторской и
дебиторской задолженностью,
конкурентных механизмов и процедур
государственных закупок
Сроки реализации - 2004 - 2006 годы
Программы
Перечень основных - реформа бюджетного процесса и
мероприятий Программы управления расходами;
- разработка системы бюджетирования,
ориентированного на результат;
- реализация административной реформы;
- реформирование государственного
сектора экономики;
- совершенствование системы инвестиций;
- создание условий для развития
доходной базы республиканского бюджета
Республики Коми;
- совершенствование долговой политики;
- совершенствование межбюджетных
отношений
Исполнители Программы - Правительство Республики Коми,
министерства и ведомства Республики
Коми, научные и иные организации,
привлекаемые по согласованию с ними
Правительством Республики Коми
Объемы и источники - в целом на реализацию Программы
финансирования потребуется 160 млн. руб., в том числе:
Программы 33 млн. руб. - за счет средств
республиканского бюджета Республики
Коми (2004 год - 3,0 млн. руб., 2005
год - 15,0 млн. руб., 2006 год -
15,0 млн. руб.)
127 млн. руб. - софинансирование за
счет средств Федерального фонда
реформирования региональных и
муниципальных финансов (2005 год -
72 млн. руб., 2006 год - 55 млн. руб.)
Ожидаемые результаты - создание (совершенствование)
от реализации нормативной правовой базы Республики
Программы Коми по основным направлениям
реформирования региональных финансов
Республики Коми;
- объем просроченной задолженности
республиканского бюджета Республики
Коми по заемным средствам и прирост
кредиторской задолженности не превысит
5% расходов республиканского бюджета
Республики Коми;
- отклонение параметров закона
Республики Коми о республиканском
бюджете Республики Коми на очередной
финансовый год от параметров,
утвержденных на среднесрочную
перспективу, не превысит 10%;
- организация курсов повышения
квалификации не реже, чем раз в три
года не менее чем для 20% работников;
- объем средств, предоставляемых
негосударственным организациям на
безвозмездной основе, в виде бюджетных
кредитов (ссуд), гарантий, налоговых
льгот, не превысит 3% расходов
республиканского бюджета Республики
Коми;
- средний по Республике Коми
фактический уровень платежей граждан за
предоставляемые жилищно-коммунальные
услуги составит не менее 95%;
- доля расходов на финансирование льгот
в натуральной форме составит не более
1% расходов республиканского бюджета
Республики Коми;
- отсутствие в расходах
республиканского бюджета Республики
Коми расходов на инвестиционные
проекты, удовлетворяющие условиям для
досрочного прекращения их реализации;
- объем дебиторской задолженности,
рассроченных и отсроченных платежей не
превысит 3% расходов республиканского
бюджета Республики Коми;
- объем налоговых льгот составит менее
5% доходов республиканского бюджета
Республики Коми;
- сохранение положительных темпов
развития малого предпринимательства в
Республике Коми;
- раскрытие информации об объектах,
находящихся в государственной
собственности Республики Коми;
- соответствие не менее 90%
государственных унитарных предприятий и
организаций установленным на основе
оценки эффективности критериям;
- объем краткосрочной задолженности (со
сроком погашения не более 1 года) не
превысит 10% доходов республиканского
бюджета Республики Коми без учета
межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета;
- предоставление по всем выдаваемым
гарантиям Республики Коми залога для их
полного обеспечения;
- утверждение нормативов распределения
налоговых доходов для муниципальных
образований на долгосрочной основе;
- отсутствие просроченной задолженности
муниципальных образований по
предоставленным из республиканского
бюджета Республики Коми бюджетным
кредитам;
- улучшение качества управления
финансами и платежеспособности
муниципальных образований
Система организации - контроль за реализацией Программы
контроля за осуществляется Главой Республики Коми,
реализацией Государственным Советом Республики
Программы Коми, Межведомственной комиссией по
разработке и управлению реализацией
Комплексной программы реформирования
региональных финансов Республики Коми,
руководителями министерств и ведомств
Республики Коми (по соответствующим
направлениям Программы)
1. ВВЕДЕНИЕ
В целях стимулирования экономических реформ, активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса Правительством Республики Коми принято решение о необходимости разработки и последующей реализации Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми.
В последние несколько лет в Республике Коми был предпринят ряд мер, направленных на совершенствование управлением общественными финансами. В число этих мер вошли:
- сокращение бюджетного дефицита и ограничение государственных заимствований;
- своевременное и в полном объеме финансирование расходов на оплату труда работников бюджетных учреждений Республики Коми;
- развитие системы казначейского исполнения бюджета и другие меры, направленные на повышение прозрачности общественных финансов.
В то же время необходимо отметить, что бюджетная система Республики Коми пока не выполняет в полной мере роль эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики Правительства Республики Коми, направленной на создание условий для роста экономики и повышения уровня жизни населения.
Комплексная программа реформирования региональных финансов Республики Коми (далее - Программа), разработанная в соответствии с методическими рекомендациями и Приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 № 238 "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" и от 24.08.2004 № 239 "О проведении в 2004 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов", определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления по реформированию общественных финансов.
Главная стратегическая цель Программы - реализация бюджетной и административной реформ, направленных на обеспечение устойчивого экономического роста в Республике Коми.
Особенность Программы реформирования заключается в ее комплексном подходе к реализации основных мероприятий, предусмотренных Программой через следующие системообразующие направления:
- повышение эффективности деятельности всех уровней власти;
- информатизация;
- кадровое обеспечение.
Данные направления являются системообразующими, поскольку оказывают определяющее влияние на весь ход социально-экономических реформ и реформирование финансово-бюджетной сферы в частности.
Достижение устойчивого экономического роста невозможно без повышения эффективности управления общественными финансами Республики Коми на новом, качественно более высоком уровне.
Эта цель должна быть достигнута за счет:
- повышения прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- развития системы казначейского исполнения бюджета Республики Коми;
- модернизации бюджетного процесса, связанной с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;
- обеспечения реалистичности бюджетов, безусловного выполнения обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведения реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизации состава государственного имущества;
- четкого и стабильного законодательного разграничения расходных полномочий и доходных источников между республиканским и местными бюджетами, формирования объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам;
- реализации административной реформы, оптимизации структуры и задач органов исполнительной власти Республики Коми;
- внедрения передовых методов управления государственными финансами, в частности, переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг, среднесрочного финансового планирования, создания системы управления государственным долгом Республики Коми, конкурентных механизмов и процедур государственных закупок.
Помимо решения указанных выше проблем, реформа общественных финансов должна коснуться и методов стимулирования экономического развития, имеется в виду, в первую очередь, более эффективное использование бюджетных средств, расходуемых на эти цели. Все это говорит о высокой социально-экономической значимости Программы.
С помощью Программы реформирования Правительство Республики Коми планирует не только существенно повысить эффективность и результативность работы органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления, но и создать условия для улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в Республике Коми. В свою очередь, достижение поставленных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики.
Программа реформирования имеет обоснование с точки зрения общественной и экономической значимости, а также возможности реализации предусмотренных мероприятий.
2. КОНЦЕПЦИЯ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Предлагаемая Концепция предполагает комплексную реализацию мероприятий по реформированию региональных финансов, направленных на:
- создание благоприятных условий для социально-экономического развития,
- повышение качества управления общественными финансами,
- повышение эффективности и качества бюджетных услуг.
Концепция разработанной Программы предусматривает не только механизмы ее реализации, но и инструменты по оценке результатов. Достижение комплексного результата повышения эффективности и качества управления общественными финансами Республики Коми заключается в повышении качества конечного продукта бюджетной системы - предоставляемых населению Республики Коми бюджетных услуг.
Социальная задача Программы заключается в том, чтобы население Республики Коми в конечном итоге получило наилучшее соотношение цена/качество оплачиваемых им услуг.
Переход к эффективному бюджетному процессу активно содействует тому, чтобы бюджетный сектор так же, как и производственный, преследовал единую конечную цель - увеличение совокупного капитала (человеческого, природного и физического).
2.1. Краткое описание социально-экономического положения Республики Коми
Экономическая ситуация в январе - июне 2004 года характеризовалась положительной динамикой во всех секторах экономики. По сравнению с аналогичным периодом предыдущего года отмечен рост промышленного производства, инвестиций в основной капитал, объемов работ, выполненных по договорам строительного подряда, перевозок грузов и услуг связи; увеличились ввод в действие жилых домов, показатели потребительского рынка.
Таблица 1
Экономика Республики Коми в январе - июне 2004 г.
Основные социально-экономические показатели
-------------------------------T--------T--------T---------------¬
¦ ¦Январь -¦ В % к ¦ Июнь 2004 г. ¦
¦ ¦ июнь ¦январю -¦ в % к ¦
¦ ¦ 2004 г.¦ июню +-------T-------+
¦ ¦ ¦2003 г. ¦ июню ¦ маю ¦
¦ ¦ ¦ <*> ¦2003 г.¦2004 г.¦
¦ ¦ ¦ ¦ <*> ¦ <*> ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Объем промышленной продукции, ¦39 171 ¦ 104,2¦ 103,3¦ 99,1¦
¦млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Продукция сельского хозяйства,¦ 1 070 ¦ 99,5¦ 100,5¦ 108,2¦
¦млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Перевезено грузов транспортом,¦ 75 ¦ 105,5¦ 102,0¦ 104,0¦
¦млн. т ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Объем услуг связи, ¦ 1 530 ¦ 129 ¦ 115,0¦ 99,9¦
¦млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Инвестиции в основной ¦13 106,3¦ 122 ¦ 95,0¦ 58,0¦
¦капитал, млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Объем работ, выполненных по ¦ 6 908 ¦ 121 ¦ 102,0¦ 101,4¦
¦договорам строительного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦подряда, млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Ввод в действие жилых домов, ¦ 29 ¦ 110 ¦ 104,0¦ 72,0¦
¦тыс. кв.м ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Оборот розничной торговли, ¦25 685 ¦ 111,7¦ 112,0¦ 98,0¦
¦млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Объем платных услуг населению,¦ 6 507 ¦ 107,7¦ 107,0¦ 103,0¦
¦млн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Начисленная среднемесячная ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦заработная плата на одного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦работника за январь - май ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦2004 г. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦ номинальная, рублей ¦ 9 131 ¦ 123,4¦ 125 ¦ 106 ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦ реальная ¦ ¦ 107 ¦ 110 ¦ 106 ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Численность зарегистрированных¦ 14,3¦ 108,0¦ ¦ 93,0¦
¦безработных на конец периода, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦тыс. человек ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Индекс цен производителей ¦ ¦ 102,8¦ 136,2¦ 100,5¦
¦промышленной продукции ¦ ¦ <**> ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦Индекс потребительских цен ¦ ¦ 106,9¦ 113,8¦ 100,1¦
¦ ¦ ¦ <**> ¦ ¦ ¦
+------------------------------+--------+--------+-------+-------+
¦<*> В сопоставимых ценах. ¦
¦<**> Июнь 2004 г. в процентах к декабрю 2003 г. ¦
L-----------------------------------------------------------------
Промышленность. В первом полугодии 2004 года в отраслях промышленности произведено продукции в действующих ценах на сумму 39171 млн. рублей, что в сопоставимой оценке на 4,2% выше уровня аналогичного периода 2003 года. Прирост производства по сравнению с январем - июнем предыдущего года обеспечен увеличением выпуска продукции большинства отраслей, за исключением нефтеперерабатывающей, газовой, легкой и пищевой промышленности.
Относительно итогов января - июня 2003 года больше выработано электроэнергии, добыто нефти, включая газовый конденсат, бокситов, угля, вывезено древесины, произведено угольного концентрата, деловой древесины, пиломатериалов, фанеры, древесностружечных и древесноволокнистых плит, бумаги, картона, сборных железобетонных конструкций. В то же время сократились выработка теплоэнергии, добыча естественного газа, выпуск автомобильного бензина, топочного мазута, дизельного топлива, цемента, кирпича и алкогольной продукции.
Производство сельскохозяйственной продукции хозяйствами всех сельхозпроизводителей за первое полугодие 2004 года исчислялось в объеме 1070 млн. рублей в действующих ценах, что в сопоставимой оценке составило 99,5% к уровню аналогичного периода 2003 года. В том числе сельскохозяйственными организациями с начала года произведено продукции сельского хозяйства на 704,3 млн. рублей (102,6% к январю - июню 2003 года). Продукция животноводства занимала в общем объеме 86,3%, растениеводства - 13,7%. Объем продукции, произведенной в июне, увеличился по сравнению с маем на 7,7%.
Транспорт. Грузооборот транспорта увеличился по сравнению с январем - июнем 2003 года на 8%. В его структуре удельный вес трубопроводного транспорта составлял 88%. При этом объемы перевозок грузов транспортом увеличились по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года на 5,5%. Увеличение произошло на трубопроводном и железнодорожном транспорте (на 7% и 9% соответственно). Перевозки пассажиров транспортом общего пользования в сравнении с январем - июнем 2003 года уменьшились на 5%, что связано с сокращением перевозок автомобильным транспортом.
Инвестиции. За первое полугодие 2004 года осуществлено 13,1 млрд. рублей инвестиций в основной капитал, из них на развитие экономики направлено 9,7 млрд. рублей. Средства вкладывались главным образом организациями топливных отраслей, трубопроводного транспорта. На строительство объектов социального назначения направлено 1,0 млрд. рублей, из которых 56% - на возведение жилых домов. В источниках финансирования указанных инвестиций более половины приходилось на собственные средства организаций.
За первое полугодие 2004 года в экономику республики поступило 42,2 млн. долларов США от иностранных инвесторов, из которых 90% - в целлюлозно-бумажную промышленность.
Потребительский рынок. Увеличение оборота розничной торговли в большей степени связано с ростом продаж непродовольственных товаров, который составил 21%. Оборот продовольственных товаров, занимающий в общих объемах 56%, вырос на 5%.
Относительно января - июня 2003 года реализация большинства видов оказанных населению услуг увеличилась, кроме туристских, услуг образования и культуры. Услуги транспорта, связи, жилищные и коммунальные занимали 70% общего объема платных услуг, в том числе жилищные и коммунальные - 35%.
Прирост потребительских цен с начала года составил 6,9%. За шесть месяцев цены на продовольственные товары выросли на 6,7%, непродовольственные товары - на 2,7%, тарифы на платные услуги - на 14,0%.
Финансы. За первое полугодие 2004 года сальдированная прибыль хозяйствующих субъектов (без учета малых, банков, страховых и бюджетных организаций) всех отраслей составила 7,4 млрд. рублей, что в 2 раза больше, чем за соответствующий период 2003 года. Основная часть прибыли получена организациями нефтедобывающей, целлюлозно-бумажной промышленности и трубопроводного транспорта.
2.2. Основные проблемы региональных финансов
В результате анализа исходного состояния региональных финансов Республики Коми был определен круг основных проблем реформирования региональных финансов Республики Коми:
недостаточная урегулированность межбюджетных отношений, усугубляемая отсутствием четкого, законодательно закрепленного разграничения финансовых полномочий и сфер ответственности между республиканскими органами государственной власти и муниципальными образованиями в Республике Коми, резко различающихся как численностью населения, так и бюджетной обеспеченностью;
несовершенство бюджетного устройства и бюджетного процесса, проявляющееся, в частности, в том, что принятие решений в области бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы без учета их будущих последствий, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;
неопределенность границ сектора государственного управления в области региональных финансов. В Республике Коми проделана большая работа по уточнению границ сектора государственного управления и инвентаризации системы бюджетных учреждений. Вместе с тем, предстоит уточнить перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования из бюджета, реализовать программу оптимизации и реструктуризации сети бюджетных учреждений и унитарных предприятий;
несовершенство системы управления расходами бюджета, выражающееся в отсутствии своевременно обновляемой информации об операциях со средствами муниципальных бюджетов, неполной картине финансовых потоков в государственном секторе. Система управления бюджетными расходами ориентирована в значительной степени на операционный (казначейский) и последующий контроль расходов, тогда как систему контроля за бюджетными обязательствами предстоит внедрить;
низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. В Республике Коми (как и в России в целом) предстоит повысить уровень культуры государственного управления. Необходимо создать систему управления, ориентированную на установление стандартов качества бюджетных услуг населению, мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;
не в полной мере соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих.
Анализ проблем региональных финансов Республики Коми демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Добиться заявленных целей возможно только с помощью разработки и реализации Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми.
2.3. Обоснование, цели и задачи Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми
Стимулирование экономических реформ, активизация процессов финансового оздоровления, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса Республики Коми базируются, в первую очередь, на повышении качества управления общественными финансами - увеличении прозрачности бюджетных расходов. Это, с одной стороны, ведет к оптимизации перечня бюджетных услуг и снижению их себестоимости, с другой - к повышению их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях.
В то же время реформа финансовой системы означает не только повышение прозрачности и эффективности использования бюджетных средств и ресурсов, но и создание условий для решения важнейших задач социально-экономического развития, формирования предпосылок для привлечения в регион стратегических инвесторов. Только переход к устойчивому экономическому развитию Республики Коми может создать стабильную базу для общественных финансов. Именно поэтому задача повышения эффективности бюджетных расходов с учетом их функции стимулирования экономического роста становится приоритетной для Республики Коми.
Достижение стратегической цели Программы - обеспечение устойчивого экономического роста в Республике Коми - связано с реализацией системообразующих направлений реформирования, позволяющих существенно повысить эффективность и результативность работы органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления, автоматизировать систему управления бюджетными расходами, качественно улучшить кадровый состав служащих.
Только комплексный подход с учетом системообразующих направлений Программы позволит сформировать базисные условия для достижения приоритетных целей.
Исходя из анализа ключевых проблем Республики Коми, с учетом сформулированных целей реформирования региональных финансов в качестве приоритетных целей реформирования следует выделить:
- повышение качества управления общественными финансами Республики Коми;
- повышение эффективности, результативности и адресности при предоставлении бюджетных услуг населению Республики Коми;
- создание благоприятных условий для социально-экономического развития Республики Коми.
Цели и задачи Программы реформирования
----------------------------------------------¬
¦Стратегическая цель - обеспечение устойчивого¦
¦ экономического роста в Республике Коми ¦
LT---------------------T---------------------T-
¦ ¦ ¦
----+---------------------+---------------------+----¬
¦ Системообразующие направления ¦
¦- повышение эффективности - информатизация; ¦
¦деятельности всех уровней - кадровое обеспечение¦
¦власти; ¦
L---T---------------------T---------------------T-----
\/ \/ \/
------------------------¬ -------------------¬ ------------------------¬
¦ Приоритетная цель: ¦ ¦Приоритетная цель:¦ ¦ Приоритетная цель: ¦
¦Создание благоприятных ¦ ¦Повышение качества¦ ¦Повышение эффективности¦
¦условий для социально -¦ ¦ управления ¦ ¦ и качества бюджетных ¦
¦экономического развития¦ ¦ общественными ¦ ¦ услуг ¦
¦ ¦ ¦ финансами ¦ ¦ ¦
L-----------T------------ L--------T---------- L------------T-----------
------------------------------------------------------¬
¦- реформа бюджетного процесса и управления расходами ¦
¦- бюджетирование, ориентированное на результат ¦
¦- административная реформа ¦
¦- реформирование государственного сектора экономики ¦
¦- совершенствование системы инвестиций ¦
¦- создание условий для развития доходной базы ¦
¦- совершенствование долговой политики ¦
¦- совершенствование межбюджетных отношений ¦
L------------------------------------------------------
2.4. Постановка задач для достижения целей
Из приведенной выше структурной схемы целей и задач Программы видно, что достижение стратегической и приоритетных целей осуществляется путем комплексного решения целого круга задач, входящих в сферу финансово-бюджетной политики.
Достижение указанных целей и решение поставленных задач становится возможным за счет реализации следующих мероприятий:
- реформы бюджетного процесса и управления расходами;
- перехода к бюджетированию, ориентированному на результат;
- проведения административной реформы и кадровой политики;
- реформирования государственного сектора экономики;
- совершенствования системы инвестиций;
- создания условий для развития доходной базы;
- совершенствования долговой политики;
- совершенствования межбюджетных отношений.
Программа исходит из того, что комплексная реализация данных мероприятий в течение 2005 - 2006 годов с одновременным внедрением автоматизированной системы управления бюджетным процессом позволит достичь поставленных целей.
2.4.1. Базовое состояние в разрезе основных направлений реализации Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми (на 01.07.2004)
В Республике Коми уже проделана определенная работа по реформированию общественных финансов.
В области реформы бюджетного процесса и управления расходами:
- проведена инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- проведена оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения;
- проведена оценка фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства;
- проведен анализ действующей системы бюджетных закупок.
В рамках бюджетирования, ориентированного на результат (БОР):
- в соответствии с постановлениями Правительства Республики Коми об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Коми ежегодно формируются приоритетные задачи, решаемые в рамках бюджета на соответствующий финансовый год;
- проведен анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов республиканского бюджета Республики Коми от фактических.
В рамках проводимой административной реформы:
- Указом Главы Республики Коми от 23 июля 1996 г. № 196 установлены основные квалификационные требования к государственным должностям государственной службы Республики Коми;
- Законом Республики Коми от 25 марта 1996 г. № 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми" предусмотрена возможность конкурсного отбора претендентов на замещение вакантной государственной должности государственной службы;
- Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 г. № 158 утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Коми;
- проведена оценка основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих.
В рамках реформирования государственного сектора экономики:
- проведена инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций, в том числе средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот;
- Законом Республики Коми от 17 марта 1997 г. № 15-РЗ утвержден порядок предоставления государственной финансовой поддержки в Республике Коми;
- проведена оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов.
В рамках совершенствования системы инвестиций:
- Законом Республики Коми от 4 апреля 2000 г. № 17-РЗ определены формы и порядок государственного стимулирования инвестиционной деятельности на территории Республики Коми;
- постановлением Правительства Республики Коми от 25 декабря 2003 г. № 280 определен порядок проведения экспертизы инвестиционных проектов субъектов инвестиционной деятельности, претендующих на государственную поддержку, предусмотренную законодательством Республики Коми.
В рамках создания условий для развития доходной базы:
- проведена оценка потерь республиканского бюджета Республики Коми от недополученных доходов в виде недоимки, рассроченных и отсроченных платежей, предоставленных налоговых льгот;
- Законом Республики Коми от 17 марта 1997 г. № 19-РЗ определен порядок и условия предоставления льгот по обязательным платежам при налогообложении физических и юридических лиц в пределах сумм платежей, зачисляемых в республиканский бюджет Республики Коми;
- в соответствии с постановлением Правительства Республики Коми от 6 августа 2003 г. № 170 проведена инвентаризация имущества, находящегося в государственной собственности Республики Коми;
- в соответствии с указами Главы Республики Коми от 13.12.2000 № 530 и от 23.07.2001 № 310 проводится оценка результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Коми;
- Указом Главы Республики Коми от 9 июня 2000 г. № 238 утвержден порядок предоставления отчетности о деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых находятся в государственной собственности Республики Коми.
В рамках совершенствования долговой политики:
- в соответствии с Указом Главы Республики Коми от 2 апреля 2001 г. № 153 проводится оценка действующих долговых обязательств и ведется Долговая книга Республики Коми;
- проведена оценка экономической эффективности предоставленных гарантий Республики Коми, а также фактов их неисполнения;
- проведен анализ изменения кредиторской задолженности и факторов ее возникновения.
В рамках совершенствования межбюджетных отношений:
- Начиная с 2002 года ежегодно постановлением Правительства Республики Коми утверждается формула распределения Фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Республике Коми;
- проведена оценка фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям в Республике Коми, возникавших в ходе исполнения местных бюджетов;
- постановлением Правительства Республики Коми от 19 августа 2003 г. № 182 определен порядок ежегодного проведения конкурса "Лучшее муниципальное образование в Республике Коми", в ходе которого осуществляется мониторинг социально-экономического положения муниципальных образований.
Анализ текущего состояния показывает реальность и достижимость поставленных Программой целей.
2.4.2. Первый этап Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми (II полугодие 2004 года - I полугодие 2005 года)
На первом этапе реализации Программы предполагается разработать и внедрить автоматизированную систему управления бюджетным процессом (АСУ БП). АСУ БП позволит существенно изменить весь бюджетный процесс, сделать его прозрачным, снизить издержки за счет сокращения транзакций и исключения несанкционированных платежей, ввести мониторинг и производить оценку качества использования бюджетных средств. Вместе с тем, для обеспечения эффективной работы АСУ БП необходимо внедрить процедуру среднесрочного финансового планирования, разработать стандарты качества бюджетных услуг, их номенклатуру, отказаться от предоставления льгот в натуральной форме и осуществить целый ряд других мероприятий, в том числе связанных с проведением административной реформы, подготовкой и переподготовкой кадров.
Общий свод мероприятий, планируемых к реализации на первом этапе в разрезе основных направлений Программы, приведен в таблице 2.
Конкретные механизмы реализации поставленных задач изложены в разделе 3 Программы. Следует отметить, что очередность этапов определялась с учетом как уровня проработанности отдельных вопросов, так и необходимости комплексного решения поставленных задач с учетом начала эксплуатации АСУ БП.
Таблица 2
----T------------------------------------------------------------¬
¦ A ¦Реформа бюджетного процесса и управления расходами ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A1 ¦создание системы учета потребности в предоставляемых¦
¦ ¦бюджетных услугах: ¦
¦ ¦ - проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных¦
¦ ¦ услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически¦
¦ ¦ предоставленных бюджетных услугах за последние три¦
¦ ¦ отчетных года; ¦
¦ ¦ - утверждение полного перечня бюджетных услуг, по которым¦
¦ ¦ должен производиться учет потребности в их¦
¦ ¦ предоставлении; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A3 ¦перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих¦
¦ ¦социальные услуги, в форму негосударственных организаций: ¦
¦ ¦ - проведение оценки возможности перевода бюджетных¦
¦ ¦ организаций и учреждений, предоставляющих социальные¦
¦ ¦ услуги, в форму негосударственных организаций; ¦
¦ ¦ - утверждение основных социальных услуг, предоставление¦
¦ ¦ которых может осуществляться негосударственными¦
¦ ¦ организациями; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A4 ¦формирование среднесрочных ведомственных программ расходов: ¦
¦ ¦ - оценка функций и задач ведомств Республики Коми; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A5 ¦совершенствование порядка финансирования временных кассовых¦
¦ ¦разрывов: ¦
¦ ¦ - утверждение методологии планирования временных кассовых¦
¦ ¦разрывов; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка формирования финансового резерва для¦
¦ ¦ финансирования временных кассовых разрывов; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет нормативных правовых¦
¦ ¦ актов, регулирующих вопросы финансирования временных¦
¦ ¦ кассовых разрывов; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A6 ¦обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов¦
¦ ¦в области бюджетного и налогового законодательства: ¦
¦ ¦ - утверждение обязательности процедур проведения публичной¦
¦ ¦ независимой экспертизы законопроектов в области¦
¦ ¦ бюджетного и налогового законодательства; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A7 ¦применение формализованных процедур планирования и¦
¦ ¦осуществления бюджетных закупок: ¦
¦ ¦ - инвентаризация бюджетных расходов с точки зрения¦
¦ ¦ возможности их осуществления на основе проведения¦
¦ ¦ конкурсных бюджетных закупок, оценка действующей системы¦
¦ ¦ бюджетных закупок за последние три отчетных года и в¦
¦ ¦ сравнении с тремя другими субъектами Российской¦
¦ ¦ Федерации; ¦
¦ ¦ - утверждение критериев для бюджетных расходов,¦
¦ ¦ осуществление которых производится по результатам¦
¦ ¦ конкурсных бюджетных закупок; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка проведения конкурсных бюджетных¦
¦ ¦ закупок при обеспечении максимально широкого доступа к¦
¦ ¦ участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и¦
¦ ¦ территориальной принадлежности; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет условий проведения¦
¦ ¦ конкурсов с последующей публикацией результатов¦
¦ ¦ проведения конкурсов; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ B ¦Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦B2 ¦повышение самостоятельности бюджетных учреждений: ¦
¦ ¦ - оценка финансовых издержек отсутствия у бюджетных¦
¦ ¦ учреждений права по самостоятельному распоряжению¦
¦ ¦ бюджетными средствами за последние три отчетных года; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦B3 ¦использование среднесрочного финансового планирования: ¦
¦ ¦ - оценка и анализ причин отклонений утвержденных на год¦
¦ ¦ доходов и расходов бюджета и макроэкономических¦
¦ ¦ параметров от фактических (в том числе по отдельным¦
¦ ¦ статьям бюджетной классификации) за последние три¦
¦ ¦ отчетных года и в сравнении с тремя другими субъектами¦
¦ ¦ Российской Федерации; ¦
¦ ¦ - утверждение обязательного порядка учета показателей¦
¦ ¦ среднесрочного финансового плана при подготовке закона о¦
¦ ¦ бюджете на очередной финансовый год; ¦
¦ ¦ - утверждение методики формирования среднесрочного¦
¦ ¦ финансового плана; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ C ¦Административная реформа ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦C1 ¦внедрение процедур открытого конкурса на замещение¦
¦ ¦государственных должностей: ¦
¦ ¦ - установление обязательной переаттестации работающих¦
¦ ¦ специалистов не реже чем раз в три года независимыми¦
¦ ¦ экспертными комиссиями не менее чем 50% работников; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦C2 ¦повышение квалификации государственных служащих на¦
¦ ¦регулярной основе: ¦
¦ ¦ - законодательное закрепление требования о проведении¦
¦ ¦ мероприятий по повышению квалификации государственных¦
¦ ¦ служащих не реже чем раз в три года; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка, перечня направлений и предметов¦
¦ ¦ изучения при повышении квалификации государственных¦
¦ ¦ служащих на очередной финансовый год; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ D ¦Реформирование государственного сектора экономики ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦D1 ¦сокращение бюджетных средств, предоставляемых¦
¦ ¦негосударственным организациям (за исключением организаций¦
¦ ¦социальной сферы): ¦
¦ ¦ - законодательное закрепление отраслей экономики, для¦
¦ ¦ которых запрещается предоставление бюджетных средств; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦D2 ¦повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные¦
¦ ¦услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее¦
¦ ¦обеспеченных слоев населения: ¦
¦ ¦ - оценка действующих бюджетных расходов на финансирование¦
¦ ¦ жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных¦
¦ ¦ бюджетов, за последние три отчетных года и в сравнении с¦
¦ ¦ тремя другими субъектами Российской Федерации; ¦
¦ ¦ - утверждение методики предоставления субвенций¦
¦ ¦ муниципальным образованиям на выполнение государственных¦
¦ ¦ полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату¦
¦ ¦ жилья и коммунальных услуг исходя из 100% уровня¦
¦ ¦ платежей граждан; ¦
¦ ¦ - утверждение возможности использования субвенций¦
¦ ¦ муниципальными образованиями в случае экономии полученных¦
¦ ¦ субвенций на другие направления финансирования жилищно -¦
¦ ¦ коммунального хозяйства; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет установленного,¦
¦ ¦ фактического уровня платежей граждан за предоставляемые¦
¦ ¦ жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному¦
¦ ¦ образованию; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦D3 ¦перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной¦
¦ ¦основе: ¦
¦ ¦ - оценка потребности в предоставлении льгот в натуральной¦
¦ ¦ форме и фактический уровень их финансирования за три¦
¦ ¦ последних отчетных года; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка учета категорий граждан, имеющих¦
¦ ¦ право на льготы; ¦
¦ ¦ - принятие поправок в соответствующие законы в части¦
¦ ¦ перевода натуральных льгот в денежную форму; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ E ¦Совершенствование системы инвестиций ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦E1 ¦мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых¦
¦ ¦за счет бюджетных средств: ¦
¦ ¦ - оценка эффективности реализуемых инвестиционных проектов;¦
¦ ¦ - утверждение порядка оценки эффективности планируемых и¦
¦ ¦ реализуемых инвестиционных проектов; ¦
¦ ¦ - утверждение системы критериев, удовлетворение которым¦
¦ ¦ является основанием для досрочного прекращения¦
¦ ¦ (переработки) реализации инвестиционных проектов; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦E2 ¦совершенствование процедуры принятия решений об¦
¦ ¦осуществлении новых инвестиционных проектов: ¦
¦ ¦ - оценка используемых процедур принятия решений об¦
¦ ¦ осуществлении новых инвестиционных проектов; ¦
¦ ¦ - утверждение запрета для инициации новых инвестиционных¦
¦ ¦ проектов, в случае если эксплуатационные расходы будущих¦
¦ ¦ периодов превышают положительный финансовый эффект от их¦
¦ ¦ реализации; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка включения в бюджет расходов на¦
¦ ¦ осуществление новых инвестиционных проектов с учетом¦
¦ ¦ эксплуатационных расходов будущих периодов; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ F ¦Создание условий для развития доходной базы ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F1 ¦организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,¦
¦ ¦рассроченных и отсроченных платежей в бюджет: ¦
¦ ¦ - утверждение порядка предоставления рассрочек и отсрочек; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской¦
¦ ¦ задолженности, рассроченных и отсроченных платежей; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F2 ¦создание формализованной методики оценки финансовых¦
¦ ¦последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде¦
¦ ¦пониженной ставки) по уплате налогов и сборов: ¦
¦ ¦ - утверждение запрета на предоставление налоговых льгот при¦
¦ ¦ низкой оценке финансовой эффективности; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка оценки эффективности предоставляемых¦
¦ ¦ (планируемых к предоставлению) налоговых льгот; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F3 ¦повышение деловой активности: ¦
¦ ¦ - оценка фактического уровня деловой активности в форме¦
¦ ¦ малого предпринимательства за три последних отчетных года¦
¦ ¦ и в сравнении с тремя другими субъектами Российской¦
¦ ¦ Федерации; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка оказания консультационной и¦
¦ ¦ организационной поддержки субъектам малого¦
¦ ¦ предпринимательства; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка мониторинга малого¦
¦ ¦ предпринимательства; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F4 ¦организация учета объектов, находящихся в Республике Коми, и¦
¦ ¦предоставление информации заинтересованным лицам: ¦
¦ ¦ - утверждение положения о раскрытии информации о¦
¦ ¦ собственности Республики Коми, в том числе по отдельным¦
¦ ¦ объектам собственности; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F5 ¦мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий¦
¦ ¦и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат¦
¦ ¦субъектам Российской Федерации: ¦
¦ ¦ - утверждение порядка предоставления отчетности о¦
¦ ¦ деятельности и долговых обязательствах государственных¦
¦ ¦ унитарных предприятий и организаций, доли уставного¦
¦ ¦ капитала в которых принадлежат Республике Коми; ¦
¦ ¦ - утверждение системы критериев для сохранения¦
¦ ¦ государственных унитарных предприятий и долей уставного¦
¦ ¦ капитала на основе оценки эффективности; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ G ¦Совершенствование долговой политики ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦G1 ¦внедрение формализованных процедур управления долгом,¦
¦ ¦принятия долговых обязательств, их рефинансирования: ¦
¦ ¦ - утверждение методологии расчета платежеспособности¦
¦ ¦ бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию¦
¦ ¦ долговых обязательств, включая кредиторскую¦
¦ ¦ задолженность; ¦
¦ ¦ - утверждение методики расчета объема возможного¦
¦ ¦ привлечения новых долговых обязательств с учетом их¦
¦ ¦ влияния на платежеспособность субъекта Российской¦
¦ ¦ Федерации; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет сведений о задолженности¦
¦ ¦ бюджета, в том числе по видам обязательств и срокам их¦
¦ ¦ погашения; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦G2 ¦формализация процедур предоставления гарантий: ¦
¦ ¦ - утверждение обязательного предоставления залога в полное¦
¦ ¦ обеспечение выданной гарантии; ¦
¦ ¦ - утверждение формализованной процедуры конкурсного отбора¦
¦ ¦ претендентов на получение гарантии; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦G3 ¦снижение и ликвидация просроченной кредиторской¦
¦ ¦задолженности бюджетов: ¦
¦ ¦ - инвентаризация кредиторской задолженности, в том числе¦
¦ ¦ бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ¦
¦ ¦ факторов ее возникновения за три последних отчетных года;¦
¦ ¦ - утверждение запрета на принятие бюджетными учреждениями и¦
¦ ¦ унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых¦
¦ ¦ источниками финансирования; ¦
¦ ¦ - утверждение плана мер по реструктуризации просроченной¦
¦ ¦ кредиторской задолженности, ее переоформлению,¦
¦ ¦ оперативной отчетности о состоянии кредиторской¦
¦ ¦ задолженности; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ H ¦Совершенствование межбюджетных отношений ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H1 ¦установление стабильных единых нормативов отчислений от¦
¦ ¦федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх¦
¦ ¦уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской¦
¦ ¦Федерации): ¦
¦ ¦ - оценка равномерности размещения налоговой базы по¦
¦ ¦ отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности¦
¦ ¦ налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от¦
¦ ¦ деятельности местной администрации, в разрезе¦
¦ ¦ муниципальных образований за три последних отчетных года;¦
¦ ¦ - утверждение нормативов распределения налоговых доходов на¦
¦ ¦ долгосрочной основе; ¦
¦ ¦ - утверждение методики расчета "отрицательных трансфертов";¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H2 ¦внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения¦
¦ ¦финансовой помощи: ¦
¦ ¦ - оценка уровня социально-экономического положения¦
¦ ¦ муниципальных образований, дифференциации налогового¦
¦ ¦ потенциала и расходных потребностей, в том числе в¦
¦ ¦ сравнении с тремя другими субъектами Российской¦
¦ ¦ Федерации; ¦
¦ ¦ - утверждение методики распределения средств на¦
¦ ¦ выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных¦
¦ ¦ образований на основе оценки доходного потенциала и¦
¦ ¦ дифференциации расходных потребностей в расчете на одного¦
¦ ¦ жителя; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H3 ¦формализация процедур предоставления бюджетных кредитов¦
¦ ¦местным бюджетам: ¦
¦ ¦ - утвержденный запрет на предоставление бюджетного кредита¦
¦ ¦ при наличии задолженности по кредитам; ¦
¦ ¦ - утверждение формализованной методики расчета¦
¦ ¦ распределения бюджетных кредитов; ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H4 ¦организация мониторинга качества управления общественными¦
¦ ¦финансами и платежеспособности муниципальных образований: ¦
¦ ¦ - проведение оценки перечня показателей, характеризующих¦
¦ ¦ качество управления финансами и платежеспособности¦
¦ ¦ муниципальных образований, в целях оперативной и годовой¦
¦ ¦ оценки; ¦
¦ ¦ - утверждение методик оперативной и годовой оценки качества¦
¦ ¦ управления финансами и платежеспособности муниципальных¦
¦ ¦ образований; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка применения результатов мониторинга¦
¦ ¦ оценки качества управления финансами и платежеспособности¦
¦ ¦ муниципальных образований при предоставлении финансовой¦
¦ ¦ помощи; ¦
L---+-------------------------------------------------------------
2.4.3. Второй этап Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006 года)
Второй этап реализации Программы будет осуществляться с июля 2005 года по июль 2006 года. Учитывая, что данный этап является заключительным, предполагается завершить работы по выбранным направлениям реформирования.
Гарантией необратимости проводимых преобразований служит широкая публичность проводимых реформ. В этой связи планируется публиковать в средствах массовой информации и на официальном сайте Республики Коми в сети Интернет информацию о ходе проводимых реформ, итогах преобразований, результатах оценки их эффективности.
Общий свод мероприятий, планируемых к реализации на втором этапе в разрезе основных направлений Программы, приведен в таблице 3.
Таблица 3
----T------------------------------------------------------------¬
¦ A ¦Реформа бюджетного процесса и управления расходами ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A1 ¦создание системы учета потребности в предоставляемых¦
¦ ¦бюджетных услугах: ¦
¦ ¦ - утверждение порядка проведения ежегодной оценки¦
¦ ¦ потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета¦
¦ ¦ результатов оценки при формировании расходов на очередной¦
¦ ¦ финансовый год ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A2 ¦установление стандартов качества предоставления бюджетных¦
¦ ¦услуг: ¦
¦ ¦ - утверждение стандартов качества предоставления бюджетных¦
¦ ¦ услуг (по видам бюджетных услуг); ¦
¦ ¦ - утверждение порядка оценки соответствия качества¦
¦ ¦ фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет стандартов¦
¦ ¦ предоставления бюджетных услуг ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A3 ¦перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих¦
¦ ¦социальные услуги, в форму негосударственных организаций: ¦
¦ ¦ - утверждение порядка и плана перевода бюджетных¦
¦ ¦ организаций и учреждений, предоставляющих социальные¦
¦ ¦ услуги, в форму негосударственных организаций и формы¦
¦ ¦ типового контракта ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A4 ¦формирование среднесрочных ведомственных программ расходов: ¦
¦ ¦ - утверждение требуемых количественных показателей для¦
¦ ¦ оценки результатов осуществления функций и задач¦
¦ ¦ ведомств; ¦
¦ ¦ - утверждение порядка разработки, утверждения и реализации¦
¦ ¦ ведомственных целевых программ, индикаторов оценки¦
¦ ¦ результативности и планируемых результатов, а также¦
¦ ¦ корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных¦
¦ ¦ средств исходя из уровня достижения результатов; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет ведомственных целевых¦
¦ ¦ программ ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦A6 ¦обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов¦
¦ ¦в области бюджетного и налогового законодательства: ¦
¦ ¦ - утверждение порядка проведения публичной независимой¦
¦ ¦ экспертизы законопроектов в области бюджетного и¦
¦ ¦ налогового законодательства; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет результатов публичной,¦
¦ ¦ независимой экспертизы законопроектов в области¦
¦ ¦ бюджетного и налогового законодательства до утверждений¦
¦ ¦ соответствующих законопроектов ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ B ¦Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦B1 ¦совершенствование методов планирования бюджетных расходов на¦
¦ ¦основе установленных требований к конечному результату: ¦
¦ ¦ - утверждение перечня планируемых результатов в форме¦
¦ ¦ количественных показателей (в разрезе отраслей и¦
¦ ¦ подотраслей функциональной классификации бюджетных¦
¦ ¦ расходов); ¦
¦ ¦ - утверждение порядка учета планируемых результатов при¦
¦ ¦ формировании бюджета на очередной финансовый год не менее¦
¦ ¦ чем в двух вариантах; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет планируемых результатов¦
¦ ¦ и фактическое их достижение ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦B2 ¦повышение самостоятельности бюджетных учреждений: ¦
¦ ¦ - утверждение основных требований к результатам работы¦
¦ ¦ бюджетных учреждений; ¦
¦ ¦ - утверждение методики оценки выполнения бюджетными¦
¦ ¦ учреждениями требуемых результатов и предоставление им¦
¦ ¦ права самостоятельного распоряжения полученными¦
¦ ¦ бюджетными средствами; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет на периодической основе¦
¦ ¦ результатов выполнения бюджетными учреждениями требуемых¦
¦ ¦ результатов ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦B3 ¦использование среднесрочного финансового планирования: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет среднесрочного¦
¦ ¦ финансового плана и показателей доходов, расходов по¦
¦ ¦ основным статьям бюджетной классификации и объема долга¦
¦ ¦ не менее чем на 3 года ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ C ¦Административная реформа ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦C1 ¦внедрение процедур открытого конкурса на замещение¦
¦ ¦государственных должностей: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет перечня вакансий и¦
¦ ¦ результатов конкурсов ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦C2 ¦повышение квалификации государственных служащих на¦
¦ ¦регулярной основе: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет перечня направлений и¦
¦ ¦ предметов изучения при повышении квалификации¦
¦ ¦ государственных служащих на очередной финансовый год ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ D ¦Реформирование государственного сектора экономики ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦D1 ¦сокращение бюджетных средств, предоставляемых¦
¦ ¦негосударственным организациям (за исключением организаций¦
¦ ¦социальной сферы): ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет объема бюджетных¦
¦ ¦ средств, предоставляемых негосударственным организациям ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦D3 ¦перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной¦
¦ ¦основе: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о численности¦
¦ ¦ лиц, имеющих право на льготы и фактически пользующихся¦
¦ ¦ ими, в разрезе муниципальных образований ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ E ¦Совершенствование системы инвестиций ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦E1 ¦мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых¦
¦ ¦за счет бюджетных средств: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных¦
¦ ¦ за последний отчетный год инвестиционных проектах,¦
¦ ¦ включая оценку эффективности по каждому из проектов ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦E2 ¦совершенствование процедуры принятия решений об¦
¦ ¦осуществлении новых инвестиционных проектов: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки¦
¦ ¦ новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных¦
¦ ¦ расходов будущих периодов до утверждения их законом о¦
¦ ¦ бюджете раздельно по каждому проекту ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ F ¦Создание условий для развития доходной базы ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F1 ¦организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,¦
¦ ¦рассроченных и отсроченных платежей в бюджет: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах¦
¦ ¦ дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных¦
¦ ¦ платежей (с учетом инфляции) ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F2 ¦создание формализованной методики оценки финансовых¦
¦ ¦последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде¦
¦ ¦пониженной ставки) по уплате налогов и сборов: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах¦
¦ ¦ предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F3 ¦повышение деловой активности: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга¦
¦ ¦ малого предпринимательства ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F4 ¦организация учета объектов, находящихся в собственности¦
¦ ¦субъектов Федерации, и предоставление информации¦
¦ ¦заинтересованным лицам: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет информации о стоимости¦
¦ ¦ объектов, находящихся в собственности субъектов¦
¦ ¦ Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам¦
¦ ¦ собственности ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦F5 ¦мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий¦
¦ ¦и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат¦
¦ ¦субъектам Российской Федерации: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет результатов деятельности¦
¦ ¦ государственных унитарных предприятий и организаций ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ G ¦Совершенствование долговой политики ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦G2 ¦формализация процедур предоставления гарантий: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет материалов по¦
¦ ¦ объявляемым конкурсам и результатам их проведения на¦
¦ ¦ получение гарантий ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦G3 ¦снижение и ликвидация просроченной кредиторской¦
¦ ¦задолженности бюджетов: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии¦
¦ ¦ кредиторской задолженности, в том числе просроченной ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦ H ¦Совершенствование межбюджетных отношений ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H1 ¦установление стабильных единых нормативов отчислений от¦
¦ ¦федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх¦
¦ ¦уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской¦
¦ ¦Федерации): ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет сведений о равномерности¦
¦ ¦ размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том¦
¦ ¦ числе с точки зрения мобильности налоговой базы и¦
¦ ¦ зависимости налоговых поступлений от деятельности местной¦
¦ ¦ администрации ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H2 ¦внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения¦
¦ ¦финансовой помощи: ¦
¦ ¦ - утверждение методики распределения средств на оказание¦
¦ ¦ инвестиционной финансовой помощи муниципальным¦
¦ ¦ образованиям с учетом обеспеченности муниципальных¦
¦ ¦ образований объектами социально-культурной сферы и¦
¦ ¦ инженерной инфраструктуры с учетом уровня бюджетной¦
¦ ¦ обеспеченности; ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет проектов методик,¦
¦ ¦ утвержденных методик и расчета по распределению¦
¦ ¦ финансовой помощи ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H3 ¦формализация процедур предоставления бюджетных кредитов¦
¦ ¦местным бюджетам: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет данных о наличии¦
¦ ¦ кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных¦
¦ ¦ кредитов в разрезе муниципальных образований ¦
+---+------------------------------------------------------------+
¦H4 ¦организация мониторинга качества управления общественными¦
¦ ¦финансами и платежеспособности муниципальных образований: ¦
¦ ¦ - публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки¦
¦ ¦ качества управления финансами и платежеспособности¦
¦ ¦ муниципальных образований ¦
L---+-------------------------------------------------------------
2.5. Ожидаемые результаты
Реализация Программы и комплексное решение задач, связанных с повышением эффективности деятельности всех уровней власти, созданием автоматизированной системы управления бюджетным процессом, проводимой кадровой работой, позволяет прогнозировать получение следующих непосредственных результатов и важнейших долгосрочных экономических и структурных эффектов.
Результат: реформа бюджетного процесса и управления расходами
Эффект: оптимизация и реструктуризация сети бюджетных
учреждений и государственных унитарных предприятий;
повышение качества предоставляемых бюджетных услуг
и усиление конкуренции среди государственных и
негосударственных организаций - поставщиков
бюджетных услуг; переход к среднесрочному
планированию и повышение экономической
эффективности бюджетных расходов; разработка и
мониторинг стандартов качества бюджетных услуг;
публичность бюджетного процесса,
в том числе в количественных показателях:
Результат: совершенствование порядка финансирования временных
кассовых разрывов.
Эффект: ликвидация условий для прироста задолженности,
снижение объема просроченной задолженности и
прироста кредиторской задолженности до 5% расходов
республиканского бюджета Республики Коми.
Результат: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)
Эффект: повышение точности прогнозирования доходов и
расходов республиканского бюджета Республики Коми,
сокращение нерациональных расходов; повышение
ответственности и профессионализма финансовых
работников; формирование культуры государственного
управления, ориентированной на повышение
эффективности и результативности бюджетных
расходов,
в том числе в количественных показателях:
Результат: использование среднесрочного финансового
планирования.
Эффект: снижение отклонения параметров закона Республики
Коми о республиканском бюджете Республики Коми на
очередной финансовый год от параметров,
утвержденных на среднесрочную перспективу, до 10%.
Результат: проведение административной реформы
Эффект: повышение эффективности и качества государственного
управления, реформирование системы государственной
службы и снижение коррупции, повышение качества
предоставляемых бюджетных услуг и профессионализма
работников органов государственной власти,
в том числе в количественных показателях:
Результат: повышение квалификации государственных служащих.
Эффект: организация на регулярной основе курсов повышения
квалификации позволит не менее 20% работников
пройти повышение квалификации не реже чем раз в три
года.
Результат: реформирование государственного сектора экономики
Эффект: активное формирование рынка услуг и уточнение
перечня бюджетных услуг, оказываемых за счет
средств республиканского бюджета Республики Коми;
переход к адресной поддержке социально не
защищенных слоев населения и перевод натуральных
льгот в денежную форму,
в том числе в количественных показателях:
Результат: сокращение бюджетных средств, предоставляемых
негосударственным организациям (за исключением
организаций социальной сферы).
Эффект: объем средств, предоставляемых на безвозмездной
основе, а также бюджетных кредитов (ссуд),
гарантий, налоговых льгот не превысит 3% расходов
республиканского бюджета Республики Коми.
Результат: повышение уровня платежей населения за жилищно -
коммунальные услуги при увеличении объема
социальной поддержки наименее обеспеченных слоев
населения.
Эффект: доведение фактического уровня платежей граждан за
предоставляемые жилищно-коммунальные услуги до 95%.
Результат: перевод натуральных льгот в денежную форму на
адресной основе.
Эффект: снижение доли расходов на финансирование льгот в
натуральной форме до 1% расходов республиканского
бюджета Республики Коми.
Результат: совершенствование системы инвестиций
Эффект: проведение активной инвестиционной политики и
повышение эффективности использования бюджетных
средств; разработка критериев и проведение оценки
реализации инвестиционных проектов; снижение
коррупции и повышение ответственности
государственных служащих,
в том числе в количественных показателях:
Результат: мониторинг реализации инвестиционных проектов,
реализуемых за счет бюджетных средств, и
совершенствование процедуры принятия решений об
осуществлении новых инвестиционных проектов.
Эффект: отсутствие инвестиционных проектов,
удовлетворяющих условиям для досрочного прекращения
их реализации и по которым эксплуатационные расходы
будущих периодов превышают положительный финансовый
эффект от их реализации.
Результат: создание условий для развития доходной базы
Эффект: повышение доходов республиканского бюджета
Республики Коми и сокращение неэффективных
расходов; развитие реального сектора экономики и
расширение налогооблагаемой базы; развитие системы
мониторинга и контроля над эффективностью
использования государственной собственности
Республики Коми,
в том числе в количественных показателях:
Результат: организация оперативного учета задолженности перед
бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в
бюджет.
Эффект: снижение объема дебиторской задолженности,
рассроченных и отсроченных платежей до 3% расходов
республиканского бюджета Республики Коми.
Результат: создание формализованной методики оценки финансовых
последствий предоставляемых льгот (в том числе в
виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов.
Эффект: снижение объема налоговых льгот до 5% доходов
республиканского бюджета Республики Коми.
Результат: повышение деловой активности субъектов малого
предпринимательства.
Эффект: сохранение положительных темпов развития малого
предпринимательства в Республике Коми.
Результат: организация учета объектов, находящихся в
государственной собственности Республики Коми и
мониторинг эффективности деятельности унитарных
предприятий и организаций, доли уставного капитала
в которых принадлежат Республике Коми.
Эффект: введение в состав материалов, представляемых к
проекту закона Республики Коми о республиканском
бюджете Республики Коми, данных о стоимости
объектов, находящихся в государственной
собственности Республики Коми, доведение числа
государственных унитарных предприятий и
организаций, доли уставного капитала в которых
принадлежат Республике Коми, соответствующих
критериям эффективности их деятельности, до 90%.
Результат: совершенствование долговой политики
Эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет Республики
Коми и создание благоприятных условий для
привлечения частных инвестиций в экономику
Республики Коми,
в том числе в количественных показателях:
Результат: формализация процедур предоставления гарантий и
управления долгом Республики Коми.
Эффект: снижение объема краткосрочной задолженности (со
сроком погашения не более 1 года) до 10% доходов
республиканского бюджета Республики Коми без учета
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета,
соответствие всех выданных гарантий Республики Коми
установленной процедуре.
Результат: совершенствование межбюджетных отношений
Эффект: четкое и однозначное разграничение финансовых
полномочий, сфер ответственности и доходных
источников между органами государственной власти
Республики Коми и органами местного самоуправления
муниципальных образований в Республике Коми;
выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности и стимулирование качества управления
финансами на уровне муниципальных образований в
Республике Коми; формирование объективных основ для
распределения финансовой помощи муниципальным
образованиям,
в том числе в количественных показателях:
Результат: установление стабильных единых нормативов
отчислений от федеральных и региональных налогов в
местные бюджеты (сверх уровня, установленного
Бюджетным кодексом Российской Федерации) и
внедрение объективных и прозрачных механизмов
распределения финансовой помощи.
Эффект: закрепление нормативов распределения налоговых
доходов, методики расчета "отрицательных
трансфертов" и методики распределения финансовой
помощи на долговременной основе.
Результат: формализация процедур предоставления бюджетных
кредитов местным бюджетам и организация мониторинга
качества управления общественными финансами и
платежеспособности муниципальных образований.
Эффект: отсутствие просроченной задолженности по
представленным бюджетным кредитам и увеличение
качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований.
В результате комплексного подхода к реализации Программы ожидаются существенные изменения в социально-экономическом развитии Республики Коми. Это связано прежде всего с тем, что задачи, решаемые в рамках Программы, оказывают влияние не только на финансово-бюджетную сферу, но и на всю экономику Республики Коми в целом. Повышая эффективность деятельности всех уровней власти, осуществляя информатизацию и решая вопросы кадрового обеспечения, Программа закладывает базис для устойчивого развития Республики Коми в ближайшие годы. Основные показатели прогноза социально-экономического развития Республики Коми приведены в таблице 4.
Таблица 4
Основные показатели прогноза
социально-экономического развития Республики Коми
на 2005 - 2007 годы
3. МЕРОПРИЯТИЯ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
3.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами (A)
Анализ исходного состояния
Законодательным актом, определяющим бюджетное устройство и бюджетный процесс в Республике Коми, является Закон Республики Коми от 9 января 2002 г. № 2-РЗ "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми", который регламентирует процедуру рассмотрения, утверждения проекта закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год и другие аспекты бюджетного процесса.
Все изменения и дополнения в законы Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год вносятся только в форме законов. В 2002 году были приняты 4 поправки к Закону Республики Коми "О республиканском бюджете Республики Коми на 2002 год", в 2003 году - 6 поправок, в первом полугодии 2004 года - 1 поправка. Причинами внесения поправок, в частности, являются:
- не всегда поддающийся точному измерению с помощью индикаторов характер развития экономики;
- сложность прогнозирования влияния на экономику изменений в условиях хозяйствования, в том числе в порядке и условиях налогообложения.
В соответствии с Законом Республики Коми "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми" бюджетный процесс подразделяется на следующие этапы:
1) начало работы по составлению проекта республиканского бюджета Республики Коми, уточнению прогнозов социально-экономического развития Республики Коми, согласованию прогнозных расчетов и подготовке документов и материалов к проекту закона о республиканском бюджете Республики Коми - за 4 месяца до начала очередного финансового года;
2) внесение Главой Республики Коми Бюджетного послания, документов и материалов, прилагаемых к нему, в Государственный Совет Республики Коми - не позднее 15 ноября года, предшествующего очередному финансовому году;
3) рассмотрение Государственным Советом Республики Коми проекта закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми в первом чтении - не позднее 5 декабря года, предшествующего очередному финансовому году;
4) рассмотрение Государственным Советом Республики Коми проекта закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми во втором чтении и его утверждение - не позднее 25 декабря года, предшествующего очередному финансовому году;
5) организация исполнения и исполнение органами исполнительной власти Республики Коми закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми;
6) контроль за исполнением республиканского бюджета Республики Коми;
7) представление Главой Республики Коми отчета об исполнении республиканского бюджета Республики Коми Государственному Совету Республики Коми и Контрольно-счетной палате Республики Коми - не позднее 1 мая года, следующего за отчетным.
Закон Республики Коми об исполнении республиканского бюджета Республики Коми за прошедший финансовый год утверждается на сессии Государственного Совета Республики Коми с последующим опубликованием в официальной печати.
Таким образом, осуществляемый в Республике Коми бюджетный процесс в полной мере соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В меньшей степени в Республике Коми развиты процессы эффективного управления расходами. Недостающими звеньями механизма эффективного управления расходами являются:
- отсутствие единого системного перечня бюджетных услуг, предоставляемых населению;
- отсутствие установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- отсутствие утвержденных требуемых количественных показателей для оценки результатов деятельности как министерств и ведомств, так и отдельных бюджетных учреждений;
- отсутствие правовой нормы об обязательности использования процедур публичной, независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства.
Такое положение приводит не только к тому, что конечный потребитель бюджетных услуг находится в неведении о спектре предоставляемых бюджетных услуг, но и к неопределенности оценки эффективности производимых бюджетных расходов и эффективности деятельности участников бюджетного процесса.
План реформирования
Целью Программы является повышение эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг и соответственно бюджетных расходов. Достижение поставленной цели планируется осуществить за счет оптимизации бюджетного процесса в Республике Коми в части анализа качества бюджетных услуг, повышения его прозрачности и открытости, а также привлечения к участию в этом процессе представителей общественности.
Прозрачность и доступность бюджета, возможность участия в его обсуждении не только депутатов, но и представителей широкой общественности являются важными характеристиками степени ответственности власти перед обществом и одновременно действиями по предотвращению коррупции в органах государственной власти.
Одной из важнейших задач в данном направлении является проведение мониторинга эффективности и результативности предоставления населению бюджетных услуг (бюджетных расходов). Предполагается, что предметами мониторинга будут являться данные об индикаторах качества оказанных услуг и данные о затратах, связанных с их оказанием.
Информация о результатах мониторинга будет доступной для граждан и потребителей услуг в разрезе индикаторов качества их выполнения через сеть Интернет и другие средства массовой информации с необходимой периодичностью.
Таким образом будет создана система информирования потребителей бюджетных услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Для руководителей министерств и ведомств, а также учреждений Республики Коми она станет источником информации для принятия управленческих решений по оптимизации их деятельности, будет отчетливо выявлять области неэффективности, что создаст предпосылки для их устранения. Предполагается, что основным результатом мониторинга станет создание механизма для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления бюджетных услуг.
Оценку результатов деятельности любой бюджетной организации можно будет рассматривать как сопоставление результатов ее работы с определенными однозначно трактуемыми стандартами бюджетной услуги, предоставляемой этой организацией.
Введение в действие системы стандартизации качества бюджетных услуг и мониторинга результатов их предоставления намечается осуществлять поэтапно - первоначально в тех "пилотных" отраслях, которые в наибольшей степени готовы к внедрению таких механизмов. Предполагается, что в первую очередь внедрение будет производиться в отраслях "Образование" и "Культура", а затем после анализа и обобщения итогов эксперимента результаты будут распространяться на всю бюджетную сферу.
Важным средством получения информации для мониторинга качества бюджетных расходов станет внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом (АСУ БП). Такая система, обеспечивающая учет массы различных показателей, даст возможность определять затраты, связанные с оказанием общественных услуг.
Составление перечня бюджетных услуг будет осуществляться в рамках отраслевых министерств, ответственных за их производство и предоставление, на основании анализа имеющихся сведений по набору услуг каждого бюджетного учреждения - конечного их производителя.
Альтернативы
Разумная альтернатива реформированию бюджетного планирования и управления расходами отсутствует. Вместе с тем возможны различные варианты реформирования отдельных составляющих бюджетного планирования и системы управления расходами.
Вместе с тем создание системы стандартизации качества предоставляемых бюджетных услуг является абсолютно новой задачей для Республики Коми. Поэтому количество возможных альтернативных вариантов решения этой задачи огромно.
Оценка рисков
Основные риски по реформированию бюджетного планирования и системы управления бюджетными расходами связаны с непредсказуемым изменением налогово-бюджетного законодательства на федеральном уровне.
3.1.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (A1)
Анализ исходного состояния
Социальная составляющая бюджета любого уровня в первую очередь связана с предоставлением соответствующих бюджетных услуг населению. Проводимая до настоящего времени министерствами и ведомствами Республики Коми оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывалась на фактических количественных показателях контингента получателей и нормах предоставления таких услуг, как:
- число воспитанников детских дошкольных учреждений (ДДУ);
- дето-дни пребывания детей в ДДУ;
- число учащихся общеобразовательных школ;
- число воспитанников школ-интернатов, получающих питание и обмундирование;
- количество врачебных посещений;
- число лиц, которым оказана медицинская помощь амбулаторно и при выездах;
- численность обслуживаемых в территориальных центрах оказания социальной помощи на дому и т.п.
Источником данной информации служат ежегодно заполняемые в составе годовой отчетности, представляемой в Министерство финансов Российской Федерации, отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являются и источником данных для планирования бюджетных расходов в составе республиканского бюджета Республики Коми на очередной финансовый год.
Переход к формированию расходов республиканского бюджета Республики Коми с учетом результатов оценки потребности в предоставлении той или иной услуги является для Республики Коми новым направлением в бюджетном планировании. В этой связи отсутствие до настоящего времени как полного перечня предоставляемых бюджетных услуг, так и инструментария по оценке их качества - это тот пробел, который Республика Коми намерена восполнить посредством реализации Программы.
Концепция перехода
Сложившаяся практика предоставления бюджетных услуг требует коренного изменения, ориентированного на адресность в предоставлении бюджетных услуг, повышение их качества, снижение издержек, обеспечение мониторинга и контроля.
Создание системы, при которой формирование расходов бюджета на очередной финансовый год опиралось бы на оценку потребности в предоставлении той или иной бюджетной услуги, предполагает однозначное описание перечня услуг, предоставляемых за счет средств республиканского бюджета Республики Коми. При наличии подобного списка жители республики смогут ясно осознавать, на приобретение каких услуг они направляют свои средства.
Невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях обуславливает то, что внедрение системы паспортизации бюджетных услуг, предоставляемых населению, будет осуществлено сначала в "пилотных" отраслях "Образование" и "Культура".
Результаты реформирования
Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах планируется провести в Республике Коми в несколько этапов, что потребует принятия целого ряда нормативных правовых актов.
На первом этапе (до 01.01.2005) необходимо:
- составить реестр предоставляемых бюджетных услуг;
- провести оценку потребности в предоставляемых бюджетных услугах;
- оценить вес фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года.
"Пилотными" министерствами, реализующими данное направление реформирования региональных финансов Республики Коми, будут являться Министерство образования и высшей школы Республики Коми и Министерство культуры и национальной политики Республики Коми. После проведения работ, связанных с анализом предоставляемых бюджетных услуг, предполагается нормативным правовым актом утвердить полный перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении по отраслям "Образование" и "Культура".
Создание системы мониторинга предоставляемых бюджетных услуг создаст предпосылки для утверждения на втором этапе реализации Программы (до 01.07.2006) порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов республиканского бюджета Республики Коми на образование и культуру.
Альтернативы
Альтернативы созданию системы учета предоставляемых бюджетных услуг практически нет, поскольку проведение в дальнейшем существующей политики только усиливает давление на бюджет и не ведет к повышению эффективности бюджетных расходов. Становится очевидным, что основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг.
Оценка рисков
Главным риском при создании системы учета предоставляемых бюджетных услуг является большой объем работы, связанный с анализом потребности отдельно по видам бюджетных услуг, а также с паспортизацией, разработкой критериев оценки эффективности и внедрением системы мониторинга.
3.1.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (A2)
Анализ исходного состояния
Рассмотрение государственного бюджета как инструмента, призванного обеспечить предоставление населению бюджетных услуг определенного качества, - это объективная необходимость на пути преобразований всей бюджетной системы не только Республики Коми, но и страны в целом.
Существующие до настоящего времени подходы к планированию бюджетных расходов в первую очередь опирались на нормативы необходимых затрат. Расчеты этих затрат основывались на данных об имеющейся сети бюджетных учреждений, количестве служащих этих учреждений, категориях обслуживаемых граждан в рамках реализации тех или иных нормативных правовых актов, принимаемых в сфере социального обеспечения. Нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях утверждены на федеральном уровне, многим из них уже несколько десятков лет, и они не отражают реального положения на местах и требуют корректировки.
Так, большинством бюджетных учреждений используется распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. № 1063-р "Социальные нормативы и нормы", а также аналогичные ведомственные нормативные акты. Некоторая нормативная база разработана на республиканском уровне: Указом Главы Республики Коми от 21 октября 1996 г. № 275 были утверждены натуральные нормативы по оснащению оборудованием учреждений Министерства культуры Республики Коми. Однако использование существующих норм и нормативов - это в первую очередь определение затрат, но не определение качества предоставляемых бюджетных услуг.
Определенная работа по систематизации предоставляемых услуг в области социального обслуживания граждан и определения качества их предоставления была проделана Госстандартом России. Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 327-ст были утверждены перечень основных социальных услуг и их стандарты качества. Однако использование на практике данных стандартов весьма затруднительно и в первую очередь из-за отсутствия в них количественных оценок.
Таким образом, в настоящее время как на федеральном, так и на республиканском уровне отсутствуют нормативные документы, однозначно и полно определяющие стандарты качества предоставления тех или иных бюджетных услуг.
Концепция перехода
Население Республики Коми должно четко представлять, не только на получение каких бюджетных услуг они могут рассчитывать, но и какого качества должны они быть. Для этого на основании анализа предоставляемых бюджетных услуг, а также исходя из действующего законодательства Российской Федерации необходимо разработать стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг. В качестве "пилотных" отраслей, в рамках которых будут разработаны и утверждены стандарты качества предоставляемых населению основных бюджетных услуг, определены отрасли "Образование" и "Культура" и следующие "пилотные" министерства: Министерство образования и высшей школы Республики Коми и Министерство культуры и национальной политики Республики Коми.
Результаты реформирования
Реализация мероприятий по стандартизации предоставляемых бюджетных услуг будет проведена на втором этапе Программы (до 01.07.2006).
Будет подготовлена нормативная правовая база реформирования системы управления региональными финансами в данном направлении путем разработки и утверждения:
- стандартов качества предоставления "пилотными" министерствами основных бюджетных услуг в сфере образования и культуры;
- порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам.
После чего на регулярной основе будет осуществляться публикация в СМИ и сети Интернет стандартов качества предоставляемых населению бюджетных услуг.
Альтернативы
Своеобразными стандартами качества предоставляемых населению бюджетных услуг могли бы являться разрабатываемые в настоящее время нормативы финансовых затрат на те или иные бюджетные расходы. Однако и они по большому счету могли бы только косвенно свидетельствовать о качестве предоставляемых услуг.
Оценка рисков
Основные риски связаны с незаинтересованностью организаций, предоставляющих бюджетные услуги, в разработке стандартов качества и критериев по их оценке. Следует также отметить, что до настоящего времени Прокуратура Российской Федерации неоднократно вносила предписания, касающиеся исключения из регионального законодательства стандартов, норм и нормативов, мотивируя это тем, что принятие стандартов, норм и нормативов относится к исключительной юрисдикции Российской Федерации.
3.1.3. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (A3)
Анализ исходного состояния
О необходимости повышения эффективности, прозрачности и четкости в сфере предоставления социальных услуг говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 - 2004 годы максимальное удовлетворение спроса на социальные услуги со стороны потребителя поставлено в качестве одной из приоритетных задач. Одним из возможных механизмов реализации данной задачи является привлечение негосударственных организаций к оказанию социальных услуг.
Оказание населению социальных услуг негосударственными организациями в сфере образования является наиболее развитым в Республике Коми направлением. Деятельность негосударственных образовательных учреждений регулируется следующими нормативными правовыми актами:
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";
Закон Республики Коми от 28 декабря 1993 г. № XII-17/10 "Об образовании".
Впервые негосударственные образовательные учреждения (НОУ) в Республике Коми появились десять лет назад. Сейчас учреждений такой формы около тридцати. Республика Коми не входит в число лидирующих регионов России по количеству имеющихся частных учебных заведений. Тем не менее все большее число жителей Республики Коми получают необходимые знания и навыки, совершенствуют разнообразные способности в негосударственных образовательных центрах. Во-первых, НОУ обучают по направлениям, отсутствующим в государственной системе образования. Во-вторых, в них может проводиться подготовка по тем же специальностям, что и в государственных образовательных учреждениях, но она является более углубленной.
Развитие негосударственного сектора предоставления социальных услуг в Республике Коми развивается параллельно имеющейся системе государственных бюджетных учреждений. Это в первую очередь связано с низким социально-экономическим статусом большинства граждан, проживающих в Республике Коми. В период кризисных процессов, происходивших в экономике и финансовой сфере не только Республики Коми, но и страны в целом, сеть бюджетных учреждений, содержащихся за государственный счет, была значительно сокращена. Поэтому имеющееся в настоящее время на республиканском уровне количество бюджетных организаций, предоставляющих социальные услуги, только-только удовлетворяет имеющиеся потребности, и перевод их в форму негосударственных представляется нецелесообразным.
Иначе представляется реализация данного направления реформирования в отношении государственных унитарных предприятий. Министерством имущественных отношений Республики Коми был проведен анализ результатов работы действующих унитарных предприятий по итогам 2003 года. Из 10 государственных унитарных предприятий Республики Коми, целями создания которых было оказание социальных услуг, 6 включены в Прогнозный план приватизации.
Вместе с тем, в Республике Коми уже сейчас активно используется механизм предоставления населению социальных услуг через оказание государственной поддержки негосударственным организациям, их предоставляющим. В первую очередь это относится к предоставлению жилищно-коммунальных и транспортных услуг.
Концепция перехода
Концепция перехода исходит из необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что сам переход, как и номенклатура социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, существенно зависит как от менталитета населения, так и от развития рынка услуг. Повышение эффективности деятельности любой организации в первую очередь связано с развитием конкуренции в том виде деятельности, на котором она специализируется.
Непродуманный перевод бюджетных организаций в форму негосударственных (коммерческих) может привести к непредсказуемым социальным взрывам. Поэтому в первую очередь такой подход будет применен в отношении государственных унитарных предприятий.
Результаты реформирования
Основными результатами реформирования государственного сектора социальных услуг будут:
на первом этапе (до 01.07.2005):
- проведение оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;
- утверждение основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями;
на втором этапе (до 01.07.2006):
- утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и государственных унитарных предприятий, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, а также формы типового контракта.
Альтернативы
Возможными альтернативами может стать ликвидация отдельных бюджетных организаций и государственных унитарных предприятий, если на рынке уже существуют негосударственные организации, предоставляющие социальные услуги приемлемого качества. В этом случае наиболее актуальным становится проведение конкурсов среди подобных организаций на право получения контракта на предоставление определенного спектра социальных услуг.
Оценка рисков
Основные риски связаны с незаинтересованностью работников бюджетных учреждений на преобразования данных учреждений в негосударственные организации. Задача органов государственной власти Республики Коми преодолеть данное сопротивление с максимально меньшими издержками. Вторая группа рисков связана с низкой конкуренцией на рынке отдельных социальных услуг и отсутствием систем контроля над предоставляемыми услугами.
Кроме того, непродуманный перевод бюджетных организаций в форму негосударственных (коммерческих) может привести к непредсказуемым социальным взрывам.
3.1.4. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов (A4)
Анализ исходного состояния
Действующая в Республике Коми практика использования программно-целевых методов при расходовании бюджетных средств ориентирована в первую очередь на комплексное решение ключевых социально-экономических вопросов. Традиционным является участие нескольких министерств и ведомств в реализации той или иной программы. Возникающая коллективная ответственность не всегда способствует объективной оценке вклада отдельного министерства или ведомства в достижение поставленных целей. Затрудняет оценку эффективности работы отдельных министерств отсутствие количественных показателей исполнения ими своих функций, закрепленных в положениях.
Вместе с тем одной из важнейших задач и одновременно действенным инструментом административной реформы является информационная открытость органов государственной власти и всей сферы предоставления социальных услуг. Для того, чтобы оценить эффективность работы органов государственного управления, нужна доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности.
Большое внимание повышению эффективности деятельности министерств и ведомств уделяется на федеральном уровне. Так, Правительством Российской Федерации перед федеральными министерствами и ведомствами была поставлена задача до 15 декабря 2004 года представить доклады о программно-целевом планировании своей деятельности, в которых должны быть определены цели, задачи и способы их достижения.
Аналогичную работу в рамках реализации Программы предстоит провести и в Республике Коми.
Концепция перехода
Переход к формированию среднесрочных ведомственных программ расходов связан с необходимостью повышения эффективности деятельности органов государственной власти, ликвидации дублирования функций и оптимизации структур министерств и ведомств Республики Коми. Данный подход является принципиально новым для всей системы государственной власти в стране, но именно он позволяет перейти к качественно новому пониманию роли и места министерств и ведомств в реализации основной своей задачи - обеспечение предоставления качественных бюджетных услуг населению.
По мере отработки методов планирования и оценки результативности будет обеспечиваться частичное замещение сметного финансирования расходов на государственное управление программно-целевым. Таким образом, предметом согласования в проекте бюджета будут становиться не только объемы выделения средств по различным статьям, но цели и задачи министерств, сформулированные ими программы и планируемые показатели. Все это качественно повысит политическую значимость бюджетного процесса.
Результаты реформирования
Основой для намеченной реформы будет являться проведение на первом этапе (до 01.07.2005) анализа задач и функций, выполняемых министерствами и ведомствами Республики Коми.
На втором этапе (до 01.07.2006) в ходе работы по переходу к формированию среднесрочных ведомственных программ расходов будут разработаны и утверждены требуемые количественные показатели для оценки результатов осуществления министерствами и ведомствами собственных функций и полномочий. Данное мероприятие будет предполагать включение в процесс реформирования всех основных министерств и ведомств Республики Коми. Вместе с тем, учитывая заданные сроки представления отчетности о достигнутых результатах, сложность и новизну проводимых преобразований, "пилотными" в данном направлении станут Министерство финансов Республики Коми, Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми, Министерство образования и высшей школы Республики Коми, Министерство культуры и национальной политики Республики Коми.
Кроме того, нормативным правовым актом Республики Коми будет утвержден порядок разработки, утверждения и реализации целевых ведомственных программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых министерствам бюджетных средств исходя из оценки уровня достижения результатов.
После принятия соответствующих нормативных правовых документов регулярной практикой станет публикация в СМИ и сети Интернет ведомственных целевых программ, а также отчетов об их исполнении.
Альтернативы
Возможной альтернативой может стать разработка комплексной целевой программы на среднесрочную перспективу, в которой будут взаимоувязаны деятельность и финансирование нескольких государственных структур, а также заложен механизм контроля над ее реализацией.
Оценка рисков
Основные риски связаны с нахождением оптимальных и объективных критериев и индикаторов оценки деятельности министерств и ведомств, с одной стороны, и определенным сопротивлением бюрократии к проводимому реформированию, с другой.
3.1.5. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (A5)
Анализ исходного состояния
Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении республиканского бюджета Республики Коми связано, как правило, со следующими основными причинами:
недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов;
сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;
сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий ЖКХ и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону;
периоды крупных выплат по бюджетным кредитам.
Анализ исполнения республиканского бюджета за 2001 - 2004 годы показал, что в результате перечисленных причин объемы кассовых разрывов составляли: в 2001 году - 409,7 млн. рублей, в 2002 году - 2612,1 млн. рублей, в 2003 году - 1622,7 млн. рублей, по состоянию на 01.09.2004 - 1020 млн. рублей. При этом у Республики Коми отсутствует просроченная задолженность по возврату заемных средств.
Концепция перехода
Осуществляемый переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней активно содействует ликвидации проблемы кассовых разрывов и необходимости прибегать к банковским кредитам для их финансирования, поскольку возникнет постоянный остаток средств на счетах, который может быть использован в качестве дополнительного финансового ресурса.
Кроме того, непосредственное влияние на существенное сокращение кассовых разрывов окажут разработка и утверждение соответствующим нормативным правовым документом порядка формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Основным инструментом в деятельности финансовых органов станет разрабатываемая в рамках Программы автоматизированная система управления бюджетным процессом.
Результаты реформирования
На первом этапе (до 01.07.2005) по результатам анализа запросов к базам данных автоматизированной системы управления бюджетным процессом о причинах и финансовых последствиях кассовых разрывов будут разработаны и утверждены методология планирования временных кассовых разрывов, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут опубликованы в СМИ и сети Интернет.
Ожидается, что объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности по итогам 2005 года не превысят 5% расходов республиканского бюджета Республики Коми.
Альтернативы
Возможной альтернативой является формирование целевого бюджетного фонда для финансирования временных кассовых разрывов. При переходе на казначейское исполнение бюджета могут быть введены ограничения на минимальный объем средств на счетах казначейства, что, по сути, означает формирование необходимого финансового резерва для покрытия временных кассовых разрывов.
Оценка рисков
Основные риски связаны с большим объемом работ по переводу бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, а также нахождением необходимых ресурсов для формирования финансового резерва.
3.1.6. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (A6)
Анализ исходного состояния
В соответствии с Законом Республики Коми от 9 января 2002 г. № 2-РЗ "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми" проект закона Республики Коми о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год представляется Правительством Республики Коми в Государственный Совет Республики Коми. После рассмотрения проекта закона в комитетах Государственного Совета Республики Коми законопроект выносится на пленарное заседание. После принятия закона Государственным Советом Республики Коми он поступает на подпись Главе Республики Коми и вступает в силу после его официального опубликования.
По данным Государственно-правового управления Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, в течение 2003 года в области бюджетного и налогового законодательства было принято 25 законов Республики Коми, за 8 месяцев 2004 года - 9 законов Республики Коми. Оценку фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства осуществляет Контрольно-счетная палата Республики Коми.
Концепция перехода
Развитие институтов гражданского общества, безусловно, требует более широкого привлечения специалистов и экспертов к разработке законопроектов. Официальное опубликование проектов законов и хода дискуссии при их обсуждении имеет также и важный социально-политический аспект, поскольку в этом случае все жители Республики Коми становятся соучастниками бюджетного процесса и разделяют с Правительством Республики Коми и Государственным Советом Республики Коми субсидиарную ответственность за его качество.
Результаты реформирования
На первом этапе реформирования (до 01.07.2005) планируется принять нормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства Республики Коми.
После чего на втором этапе (до 01.07.2006) будет утвержден порядок проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства Республики Коми. Одним из вариантов может стать образование соответствующего экспертного совета при Главе Республики Коми.
Планируется, что законопроекты будут публиковаться в СМИ и сети Интернет, где также будут представлены результаты независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства Республики Коми до их утверждения.
Альтернативы
Альтернативой публичности бюджетного процесса может стать создание не только экспертного совета при Главе Республики Коми, но и общественной палаты при Государственном Совете Республики Коми, где были бы представлены партии, движения и общественные организации Республики Коми. Возможен также вариант публичных общественных слушаний, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель Республики Коми.
Оценка рисков
В стране пока слабо развиты институты гражданского общества. Основной риск заключается в определенной инфантильности граждан, с одной стороны, и их низкой правовой грамотности, с другой. Привлечение независимых экспертов связано с изысканием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку, как правило, существующие общественные организации не в состоянии оплатить труд квалифицированных специалистов и экспертов.
3.1.7. Применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок (A7)
Анализ исходного состояния
В соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственного или муниципального контракта. Статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что государственный или муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Основу нормативной правовой базы Республики Коми в области осуществления бюджетных закупок составляют:
1) Закон Республики Коми от 2 июля 2001 г. № 41-РЗ "О поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд Республики Коми". Согласно статье 1 данного Закона государственными нуждами Республики Коми признаются потребности Республики Коми в товарах, работах, услугах, обеспечиваемые за счет средств республиканского бюджета Республики Коми и внебюджетных источников финансирования, привлекаемых для этих целей. Формирование и размещение заказа для республиканских нужд осуществляет государственный заказчик;
2) постановление Правительства Республики Коми от 28 февраля 2002 г. № 6;
3) постановление Правительства Республики Коми от 4 августа 2003 г. № 161 "О мерах по совершенствованию организации закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд Республики Коми", определяющее порядок формирования и размещения республиканского заказа на поставку продукции для государственных нужд Республики Коми.
По данным Комитета Республики Коми по обеспечению государственного заказа и закупок, в течение 2003 года на условиях открытого конкурса было осуществлено бюджетных закупок на сумму 977,5 млн. рублей, за 8 месяцев 2004 года - на сумму 831,6 млн. рублей.
Концепция перехода
Концепция реформирования заключается в расширении и развитии рынка услуг и переходе в перспективе к конкурсному размещению всех бюджетных закупок.
Полная инвентаризация и максимальная детализация планируемых к проведению бюджетных расходов, в том числе в разрезе отраслей и сроков осуществления расходов, невозможна без полной автоматизации процесса бюджетного планирования в увязке с системой автоматизации формирования государственного заказа. Комплексный подход в рамках единой автоматизированной системы управления бюджетным процессом позволит еще на стадии планирования и утверждения бюджета, а также помесячно и поквартально формировать пул бюджетных закупок с максимальной точностью по номенклатуре и срокам проведения тендеров, что даст существенную экономию бюджетных средств.
Разработку и утверждение критериев осуществления бюджетных расходов через процедуру конкурсных закупок необходимо осуществить в привязке к жесткому регламенту взаимодействия основных участников бюджетного процесса: бюджетные учреждения - главные распорядители бюджетных средств - Министерство финансов Республики Коми.
Результаты реформирования
Реформирование системы осуществления бюджетных закупок в первую очередь будет связано с инвентаризацией бюджетных расходов с точки зрения возможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетных закупок и оценки действующей системы бюджетных закупок, которые будут проведены на первом этапе реализации настоящей Программы (до 01.07.2005).
На первом этапе будет также осуществлена доработка имеющейся нормативной правовой базы Республики Коми с целью определения:
- критериев для бюджетных расходов, осуществление которых будет производиться по результатам конкурсных бюджетных закупок;
- порядка проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.
В целях обеспечения публичности осуществления бюджетных закупок и расширения числа участников планируется публикация в СМИ и сети Интернет условий проведения конкурсов и последующих результатов их проведения.
Альтернативы
Перевод всех бюджетных расходов на принцип конкурсного их осуществления. Однако данный подход является мало реалистичным ввиду неразвитости рынка услуг в Республике Коми.
Оценка рисков
Основной риск проведения преобразований связан с неразвитостью рынка услуг и низкой конкурентностью на нем. Следует также отметить, что отработка самой системы проведения конкурсов требует дополнительного финансирования, а также разработки и внедрения определенных гарантийных мер, поскольку большинство участников рынка услуг, особенно из числа вновь образованных, не имеют кредитной истории.
3.2. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) (B)
Анализ исходного состояния
Управление государственными расходами является важнейшей составляющей бюджетной политики Республики Коми. Основные задачи по совершенствованию бюджетной политики на очередной финансовый год утверждаются постановлениями Правительства Республики Коми об основных направлениях бюджетной политики Республики Коми:
- на 2003 год - постановление Правительства Республики Коми от 27 сентября 2002 г. № 154;
- на 2004 год - постановление Правительства Республики Коми от 16 сентября 2003 г. № 208;
- на 2005 год - постановление Правительства Республики Коми от 28 июля 2004 г. № 127.
Изложенные в этих документах стратегические цели и задачи находят свое отражение в ежегодном Бюджетном послании Главы Республики Коми.
Утверждаемые направления бюджетной политики определяют основные задачи и приоритеты, реализация которых в процессе формирования и исполнения республиканского бюджета Республики Коми позволит обеспечить сбалансированность бюджетной системы Республики и эффективность производимых бюджетных расходов.
Начиная с 2003 года бюджетная политика Республики Коми становится все более ориентированной на перспективу, двигаясь от достижения стабильности, реальности и сбалансированности бюджета к оптимизации, повышению эффективности и результативности бюджетных расходов. Проводимая в 2003 - 2004 годах органами государственной власти Республики Коми бюджетная политика обеспечила улучшение экономической ситуации и сохранение социальной стабильности в республике. Основным результатом проведенных мероприятий стало обеспечение сбалансированности бюджетной системы Республики Коми и, следовательно, поддержание экономической и финансовой стабильности, создание условий для экономического роста, повышения уровня жизни и доходов населения, роста инвестиционной активности, выполнения обязательств государства перед населением.
Основываясь на решении задач, поставленных и реализуемых Правительством Российской Федерации, в бюджетной политике Республики Коми на 2005 год нашли свое отражение такие направления, как повышение прозрачности и эффективности бюджетных расходов, осуществляемых через финансирование республиканских целевых программ. Основными критериями при разработке новых программ определены:
- соответствие проблемы, решаемой программно-целевым методом, стратегическим целям и приоритетам развития Республики Коми;
- наличие количественно определенного результата реализации программы;
- значительный мультипликативный эффект, который во многом определяется комплексностью решаемых программой проблем.
Анализ существующей ситуации показывает, что основополагающий принцип БОР - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования - не является принципиально новым для Республики Коми и уже активно используется для планирования бюджетных расходов в рамках целевых республиканских программ. В меньшей степени применение такого подхода используется при планировании бюджетных расходов для главных распорядителей бюджетных средств. Использование существующих норм и нормативов, регламентирующих деятельность получателей бюджетных средств различного уровня, позволяет лишь выявить объем затрат, никак не связанный с конечным результатом их деятельности. А в случае, если нормативы и позволяют определить конечный результат, отсутствуют механизмы определения качества полученного результата, что не позволяет осуществлять планирование расходов в зависимости от полученного результата.
План реформирования
Целью Программы является совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установления требований к конечному результату, повышение самостоятельности бюджетных учреждений и использование среднесрочного финансового планирования. Среди методов, обеспечивающих решение этих задач, особую роль играют бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений.
Переход на БОР позволит планировать, исполнять и осуществлять контроль над исполнением республиканского бюджета Республики Коми в зависимости от распределения бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям органов исполнительной власти Республики Коми с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Кроме того, это даст возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно прогнозировать и оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.
Реализация основополагающего принципа БОР - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования - будет осуществлена посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс Республики Коми. В рамках БОР главные распорядители средств республиканского бюджета Республики Коми должны будут обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:
стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь исходя из собственной компетентности и с учетом стратегии на среднесрочную перспективу;
тактические задачи, посредством решения которых реализуются стратегические цели, которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов;
ведомственные программы, предусматривающие предоставление услуг определенного качества и объема, обеспечивающие решение конкретных тактических задач.
Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны содержать:
1) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов их реализации, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
2) систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:
- предварительную оценку программ на этапе согласования проекта бюджета;
- мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;
- оценку эффективности реализации программ по их выполнении.
Учитывая масштабность данного направления реформирования и его новизну, введение в действие методов БОР намечается осуществлять поэтапно: первоначально в тех "пилотных" отраслях, которые в наибольшей степени готовы к внедрению такого метода. Предполагается, что в первую очередь внедрение БОР будет проводиться в отраслях "Образование" и "Культура", а затем после анализа и обобщения итогов эксперимента его результаты будут распространяться на всю бюджетную сферу.
Для введения использования принципов БОР будет утвержден перечень планируемых результатов в форме количественных показателей, которые будут использоваться при планировании бюджетных расходов республиканского бюджета Республики Коми в разрезе отраслей и подотраслей функциональной классификации бюджетных расходов.
Вторым важным шагом будет нормативное утверждение порядка учета планируемых результатов при формировании республиканского бюджета Республики Коми на очередной финансовый год не менее чем в двух вариантах.
Следующим этапом внедрения системы БОР будет решение целого комплекса задач:
утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год;
утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана;
утверждение основных требований к результатам работы бюджетных учреждений;
утверждение методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами.
Разработка комплекса количественных параметров (индикаторов), на основе которых можно оценивать эффективность и результативность бюджетных расходов, является ключевым вопросом в рамках внедрения принципов БОР.
Применение такого подхода к бюджетному процессу неизбежно приведет к предоставлению большей свободы главным распорядителям и получателям средств республиканского бюджета Республики Коми при выполнении поставленных перед ними задач, а также позволит измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, внедрение принципов БОР приведет к отказу от практики затратного финансирования, окажет стимулирующее действие на оптимизацию структуры и объема расходов республиканского бюджета Республики Коми.
Альтернативы
Постатейная и затратная форма предоставления бюджетных средств не позволяет отслеживать и контролировать результаты произведенных бюджетных расходов. Переход на другой тип бюджетирования - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), - единственный путь, позволяющий связать расходование бюджетных средств с четко определенными целями и задачами. Важно также и то, что БОР будет способствовать участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве своих целей общественно значимые приоритеты. Более того, использование в процессе формирования бюджета ряда нефинансовых показателей повысит его прозрачность, предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля выполнения властями декларируемых целей.
Оценка рисков
Основными проблемами, которые могли бы препятствовать успешному внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, являются:
трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;
трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;
несовершенство информационного обеспечения и систем учета.
Кроме того, существует ряд субъективных рисков:
незаинтересованность руководителей государственных учреждений в определении конечного результата деятельности их организаций;
злоупотребления, особенно со стороны руководителей, получающих в свои руки практически все финансовые ресурсы вверенных им учреждений.
Поэтому при проведении реформы особое внимание следует уделить механизмам стимулирования ведомств и их сотрудников, обеспечения их активного участия в проведении реформ и заинтересованности в их успехе.
3.2.1. Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату (B1)
Анализ исходного состояния
Как было сказано выше, переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), не является принципиально новым направлением для деятельности финансовых органов Республики Коми. В ежегодно утверждаемых основных направлениях бюджетной политики Республики Коми на предстоящий финансовый год, входящих в Бюджетное послание Главы Республики Коми, определяются приоритетные цели и задачи, решение которых будет осуществляться в рамках бюджета.
В соответствии с Законом Республики Коми "О прогнозировании и программах в Республике Коми" от 8 июля 1999 г. № 33-РЗ и постановлением Правительства Республики Коми от 26 мая 2003 г. № 96 "О порядке разработки и осуществления контроля за реализацией целевых республиканских программ Республики Коми" обязательным требованием к содержанию программ является использование программно-целевых методов, включающих определение целей и задач программы, а также оценку экономической и социальной эффективности реализации программы.
В Законе Республики Коми "О республиканском бюджете Республики Коми на 2004 год" в редакции от 27 сентября 2004 г. № 42-РЗ предусмотрено, что доля расходов, формируемых в рамках БОР (реализация целевых республиканских программ), в общей сумме расходов республиканского бюджета Республики Коми без учета расходов, источником которых служат безвозмездные перечисления из федерального бюджета, и средств, передаваемых в бюджеты муниципальных образований, составит 11,2%.
Анализ методов планирования бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств показал, что традиционным методом планирования является расчет затрат, основанных на нормах и нормативах. В качестве нормативной основы большинством бюджетных учреждений используется распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. № 1063-р "Социальные нормативы и нормы", а также аналогичные ведомственные нормативные акты. Однако утверждаемые ими количественные показатели не позволяют оценить эффективность деятельности того или иного министерства или ведомства. Содержащееся в их положениях описание основных задач и функций также не подкреплено их количественной оценкой.
Концепция перехода
Учитывая исходное состояние планирования бюджетных расходов республиканского бюджета Республики Коми, концепция перехода заключается в совершенствовании методов планирования бюджетных расходов на основе установления требований к конечному результату.
Результаты реформирования
Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату будет осуществляться в течение 2005 - 2006 годов. Предполагается, что к 1 июля 2006 г. в Республике Коми будут разработаны и утверждены нормативные правовые документы, определяющие:
планируемые результаты в форме количественных показателей в разрезе отраслей и подотраслей функциональной классификации бюджетных расходов;
порядок учета планируемых результатов при формировании республиканского бюджета Республики Коми на очередной финансовый год не менее чем в двух вариантах.
"Пилотными" по данному направлению реформирования будут являться отрасли "Образование" и "Культура". Соответственно, основными министерствами, которые примут непосредственное участие в разработке количественных требований к конечному результату, будут являться Министерство образования и высшей школы Республики Коми и Министерство культуры и национальной политики Республики Коми.
После чего предполагается регулярно публиковать в СМИ и сети Интернет данные о планируемых результатах и их фактическом достижении.
Альтернативы
В условиях стабильно развивающейся экономики переход к планированию и бюджетированию, ориентированному на конечный результат, является единственным и не имеющим существенных альтернатив.
Оценка рисков
Основные риски связаны с возможной незаинтересованностью руководителей министерств и ведомств Республики Коми в определении конечного результата деятельности подведомственных им учреждений и планировании расходов в зависимости от достижения или недостижения определенных результатов. Введение жестких норм и оценка деятельности по конечному результату могут вызвать определенное сопротивление при проведении преобразований. В этой связи необходимо разработать систему стимулов, также ориентированную на конечный результат.
3.2.2. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений (B2)
Анализ исходного состояния
Сложившаяся практика жесткого постатейного планирования бюджетных расходов на обеспечение деятельности бюджетных учреждений, с одной стороны, продиктована необходимостью контроля над целевым использованием бюджетных средств, с другой стороны, лишает бюджетные учреждения возможности для оперативного маневра перераспределения бюджетного финансирования в случае возникновения непредвиденных ситуаций. В ряде случаев следствием отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами является присуждение дополнительных издержек из-за несвоевременного проведения платежей по своим обязательствам перед поставщиками товаров (работ, услуг).
Существующая система обязательного согласования с главным распорядителем бюджетных средств и Министерством финансов Республики Коми вопросов перераспределения бюджетных ассигнований между основными статьями экономической классификации расходов лишает бюджетные учреждения стимулов как к интенсификации труда, так и к инициативе по оптимизации структуры и сокращению издержек.
Вместе с тем необходимо отметить, что отсутствие у бюджетных учреждений Республики Коми самостоятельности в расходовании бюджетных средств во многом определено положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, отсутствие требований к результатам работы бюджетных учреждений и оценки их выполнения не позволяет создать альтернативного механизма контроля за целевым и эффективным использованием учреждениями бюджетных средств, выделяемых из республиканского бюджета Республики Коми.
Проведение курса на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Коми непосредственно связано с повышением эффективности деятельности бюджетных организаций на основе внедрения принципов БОР.
Концепция перехода
В целях повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений, сокращения издержек и интенсификации труда с учетом введения критериев оценки их деятельности по конечному результату представляется целесообразным предоставить бюджетным учреждениям относительную свободу по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами, выделяемыми им из республиканского бюджета Республики Коми.
Переход к качественно новому уровню управления общественными финансами планируется осуществить в несколько этапов, начав с автоматизации подготовки отчетности в АСУ БП по заданным критериям в разрезе любого учреждения в связке с кодами бюджетной классификации расходов.
Оперативное получение в АСУ БП отчетности бюджетных учреждений по изменениям объемов и направлений расходования бюджетных средств от первоначально ассигнованных и подготовка сопоставимых данных по эффективности предоставленного права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами по любому учреждению в любом разрезе позволят осуществлять текущий финансовый контроль.
Учитывая новизну данного направления реформирования и определенные риски, связанные с повышением самостоятельности бюджетных учреждений, предполагается процесс реформирования начать в бюджетных учреждениях, относящихся к "пилотным" министерствам, - Министерству образования и высшей школы Республики Коми и Министерству культуры и национальной политики Республики Коми. Полученный положительный опыт будет распространяться в последующем и на другие министерства и ведомства. Кроме того, учитывая социальную значимость некоторых видов расходов, предоставление самостоятельности в распоряжении бюджетными средствами не будет распространяться на статьи расходов, связанные с оплатой труда и отчислениями во внебюджетные фонды.
Результаты реформирования
Создание механизмов повышения самостоятельности бюджетных учреждений предполагает осуществление следующих мероприятий:
на первом этапе (до 01.07.2005):
проведение оценки финансовых издержек, связанных с отсутствием у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами;
на втором этапе (до 01.07.2006):
разработка и утверждение основных требований к результатам работы бюджетных учреждений;
разработка и утверждение методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами.
Кроме того, планируется публиковать в СМИ и сети Интернет на периодической основе данные результатов деятельности бюджетных учреждений.
Альтернативы
Альтернативой предоставления права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетными средствами является перевод данных бюджетных учреждений в статус негосударственных.
Оценка рисков
Основные риски связаны с отсутствием отработанной системы текущего контроля над реализацией бюджетными учреждениями собственных функций. Без введения системы мониторинга и контроля возможны серьезные финансовые злоупотребления, что может дискредитировать саму идею предоставления права бюджетным организациям распоряжаться выделенными им бюджетными средствами.
3.2.3. Использование среднесрочного финансового планирования (B3)
Анализ исходного состояния
Нестабильное бюджетное и налоговое законодательства, ежегодное перераспределение доходных и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которое наблюдалось в последние годы, затрудняли использование Министерством финансов Республики Коми механизмов среднесрочного планирования при определении основных параметров республиканского бюджета Республики Коми на предстоящий и два последующих финансовых года.
Реалии существующей социально-экономической и финансовой ситуации в стране и Республике Коми в лучшем случае позволяли проанализировать итоги исполнения бюджета текущего года и сделать объективный прогноз на следующий, который принимался за основу для разработки бюджета соответствующего финансового года.
Анализ отклонений фактического исполнения отдельных показателей республиканского бюджета Республики Коми от их запланированного уровня показал, что основными причинами таких отклонений являются:
сокращение объемов выпуска продукции отдельными предприятиями по сравнению с запланированными объемами, в соответствии с которыми планировалось поступление налоговых платежей в бюджет;
невозможность и непредсказуемость точной оценки объемов поступления отдельных налоговых платежей;
недополучение запланированных доходов;
непредставление подтверждающих документов (актов выполненных работ и т.п.), которые могли бы служить основанием для финансирования расходов.
Осуществленные Правительством Российской Федерации перераспределение и закрепление за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации соответствующих доходных и расходных обязательств на постоянной основе послужат основой для применения Министерством финансов Республики Коми механизмов среднесрочного финансового планирования.
Концепция перехода
Концепция перехода заключается в нормативно-правовом закреплении процедуры и показателей среднесрочного финансового плана, а также порядка их учета и корректировки исходя из оценки и анализа причин отклонений, утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от их фактических показателей. Основой для реализации данного перехода является стабилизация финансово-бюджетной системы в стране, а также устойчивое развитие реального сектора экономики как России в целом, так и Республики Коми.
Переход к трехлетнему циклу планирования с ежегодной пролонгацией данного плана на последующий год на основании результатов выполнения плановых показателей отчетного года создаст хорошие предпосылки к стабильности и прогнозируемости бюджетного процесса Республики Коми. Условиями для реализации данного перехода являются:
развитие информационных технологий и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом;
развитие систем казначейского исполнения республиканского бюджета Республики Коми и местных бюджетов;
развитие системы мониторинга и предоставление территориальными управлениями Министерства по налогам и сборам Российской Федерации информации как в административно-территориальном разрезе, так и в разрезе основных налогоплательщиков.
Комплексное развитие информационных технологий позволит:
использовать модуль "Планирование" в составе АСУ БП для среднесрочного планирования доходов и расходов республиканского бюджета Республики Коми и бюджетов муниципальных образований в Республике Коми;
осуществлять автоматизированную подготовку в АСУ БП требуемых макроэкономических показателей и их производных для сравнения их в динамике прошлых лет и с результатами других регионов в сопоставимых показателях;
осуществлять разработку, утверждение и доведение посредством использования УРМ АСУ БП показателей среднесрочного финансового плана до основных участников бюджетного процесса;
автоматизировать подготовку данных для проекта закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год;
поддерживать на специализированном WEB-сайте органа исполнительной власти Республики Коми соответствующий раздел, отражающий процесс исполнения бюджета в режиме реального времени;
оперативно отслеживать в АСУ БП отклонения параметров закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу для своевременного принятия соответствующих управленческих решений.
Результаты реформирования
На первом этапе внедрения практики использования среднесрочного финансового планирования (до 01.07.2005) будут реализованы следующие мероприятия:
проведение оценки причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов республиканского бюджета Республики Коми за последние три года в сравнении с тремя другими субъектами Российской Федерации;
разработка и утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год;
разработка и утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана Республики Коми.
После отработки и официального утверждения во второй половине 2005 года среднесрочного финансового плана Республики Коми на 3 года (2006 - 2008 гг.) в разрезе доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга они будут опубликованы в СМИ и сети Интернет.
Внедрение системы перспективного финансового планирования позволит прийти к такому состоянию, когда отклонение параметров закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу, не будет превышать 10%.
Альтернативы
Практика разработки долгосрочных (на 10 - 15 лет) программ социально-экономического развития, как и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития, не является альтернативой, а скорее наоборот, может служить основой для выработки ориентиров финансового планирования на краткосрочную (3-летнюю) перспективу.
Оценка рисков
Основные риски связаны с нестабильностью федерального бюджетного и налогового законодательства, а также с общей ресурсно-экспортной ориентированностью страны, зависящей от мировой конъюнктуры цен на энергоносители.
3.3. Административная реформа (C)
Анализ исходного состояния
Вопросы прохождения государственной службы и замещения вакантных должностей государственной службы регулируются федеральными законами от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". В развитие федерального законодательства в Республике Коми были приняты следующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы:
1) Закон Республики Коми от 25 марта 1996 г. № 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми";
2) Указ Главы Республики Коми от 6 июня 1996 г. № 159 "О Реестре государственных должностей государственной службы Республики Коми";
3) Закон Республики Коми от 29 октября 1996 г. № 35-РЗ "О порядке и условиях проведения аттестации государственного служащего Республики Коми";
4) Указ Главы Республики Коми от 7 августа 2001 г. № 335 "О государственном заказе на подготовку государственных и муниципальных служащих";
5) Указ Главы Республики Коми от 5 июля 2002 г. № 221 "О выделении целевых мест для обучения в Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми".
В Республике Коми большое внимание уделяется совершенствованию структуры органов исполнительной власти Республики Коми.
В рамках реализации первого этапа административной реформы в Республике Коми принят Закон Республики Коми от 29 октября 2004 г. № 51-РЗ "О структуре органов исполнительной власти Республики Коми". Внесение изменений в структуру органов исполнительной власти Республики Коми было обусловлено необходимостью ее приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством, согласно которому произошло перераспределение полномочий органов исполнительной власти на федеральном уровне.
Новая структура органов исполнительной власти Республики Коми предполагает:
- сокращение общего числа министерств с 12 до 9;
- объединение Министерства здравоохранения Республики Коми и Министерства труда и социального развития Республики Коми в Министерство здравоохранения и социального развития Республики Коми;
- перераспределение функций между Министерством промышленности Республики Коми и Министерством архитектуры, строительства, коммунального хозяйства и энергетики Республики Коми и создание Министерства промышленности и энергетики Республики Коми и Министерства архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми;
- создание служб и агентств;
- перевод Министерства имущественных отношений Республики Коми, Министерства физической культуры, спорта и туризма Республики Коми в статус агентств.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: 29.10.2004 принят Закон РК № 52-РЗ "О внесении дополнения в статью 12 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти Республики Коми", а Закон РК "Об органах исполнительной власти Республики Коми" принят 09.01.2002 и имеет номер № 16-РЗ.
Кроме того, было внесено дополнение в Закон Республики Коми от 29 октября 2004 г. № 52-РЗ "Об органах исполнительной власти Республики Коми", устанавливающее, что Глава Республики Коми имеет четырех заместителей, один из которых является Первым заместителем Главы Республики Коми. Заместители Главы Республики Коми могут быть одновременно министрами либо руководителями иных государственных органов, образуемых Главой Республики Коми или Правительством Республики Коми.
Безусловно, в Республике Коми остаются еще потребность и резервы для дальнейшего совершенствования структуры органов государственной власти Республики Коми. В том числе и на эти процессы нацелена реализация Программы.
План реформирования
Концепция реформирования исходит из того факта, что не только существующая структура органов исполнительной власти Республики Коми, но и "человеческая" составляющая исполнительной власти - система государственной службы Республики Коми - не в полной мере отвечают современным и перспективным потребностям общества.
Проблемы в этой области относятся как к действующей системе государственной службы, так и к подготовке резерва управленческих кадров. К числу основных проблем необходимо отнести:
крайнее несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата;
падение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности;
неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала.
Общие ориентиры административной реформы заложены в Конституции Российской Федерации и конкретизированы в Посланиях Президента страны Федеральному Собранию.
Важнейшим условием достижения целей административной реформы является освоение современных технологий управления. Новые технологии должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, который тоже должен строиться на базе этих технологий. Каналом освоения новых управленческих технологий должна стать система образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.
Переход на качественно новый уровень государственной службы включает в себя следующие основные шаги:
конкурсный отбор на замещаемые государственные должности и продвижение по государственной службе квалифицированных и добросовестных специалистов;
гибкая, меньше ориентированная на иерархию система формирования и обновления государственного аппарата;
нормативно определенные должностные обязанности и ответственность государственных служащих, обеспечение режима максимально возможной открытости государственной службы.
Основными направлениями административной реформы, которые позволят реализовать перечисленные выше условия повышения качества государственной службы Республики Коми, в рамках реализации Программы являются:
1) внедрение процедур открытого конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной службы Республики Коми;
2) повышение квалификации государственных служащих Республики Коми на регулярной основе.
Альтернативы
Проводимая административная реформа сама является альтернативой существующей системе государственной службы.
Оценка рисков
Основные риски связаны с сопротивлением бюрократии всех уровней к проводимым реформам, связанным с необходимостью применения процедур открытого конкурса при наборе специалистов на вакантные государственные должности государственной службы и ограниченностью финансовых ресурсов, необходимых для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих.
3.3.1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей (C1)
Анализ исходного состояния
Использование процедур открытого конкурса на замещение вакантной государственной должности закреплено в статье 22 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Аналогичная норма заложена и в Законе Республики Коми от 25 марта 1996 г. № 12-РЗ "О государственной службе Республики Коми", согласно которому порядок проведения конкурса устанавливается Главой Республики Коми. В соответствии с данной нормой, а также в целях обеспечения равного доступа граждан к государственной службе и повышения профессионального уровня государственных служащих Республики Коми Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 г. № 158 утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Коми.
В соответствии с данным положением конкурс на замещение вакантной должности государственной службы может проводиться в форме:
конкурса документов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы;
конкурса-испытания на замещение вакантных должностей государственной службы 3, 4, 5-й групп.
Обязательным условием является опубликование в официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми объявлений о приеме документов на участие в конкурсе. В создаваемую конкурсную комиссию для проведения конкурса могут включаться независимые эксперты (психологи, научные работники и другие). Их оценка качеств кандидата является одним из аргументов, характеризующих кандидата.
Эффективность конкурсного подбора кадров на вакантные государственные должности государственной службы во многом зависит от наличия соответствующих должностных инструкций, определяющих исчерпывающий перечень требований к отдельным должностям государственной службы. В соответствии с Указом Главы Республики Коми от 23 июля 1996 г. № 196 "О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы Республики Коми" общими требованиями для всех государственных должностей государственной службы Республики Коми являются требования к стажу и опыту работы по специальности. Другие квалификационные требования по соответствующим государственным должностям устанавливаются нормативными актами республиканских органов государственной власти с учетом особенностей предмета ведения этих государственных органов.
Однако имеющаяся исчерпывающая нормативная база по вопросам конкурсного замещения вакантных государственных должностей государственной службы Республики Коми практически не применяется. За 2003 - 2004 годы лишь 6% назначений на замещаемые государственные должности государственной службы осуществлялись на конкурсной основе.
Концепция перехода
Задача повышения эффективности деятельности органов государственной власти Республики Коми непосредственно связана с кадровым обеспечением государственной службы Республики Коми.
В целях привлечения в органы государственной власти Республики Коми специалистов, обладающих необходимыми знаниями и опытом работы, создания конкурентных условий и повышения престижности государственной службы, а также создания условий для формирования карьеры в ближайшие годы предстоит качественно изменить как психологию руководящего звена, так и работу кадровых служб министерств и ведомств, входящих в структуру органов государственной власти Республики Коми.
В новых условиях им предстоит решить целый комплекс вопросов, связанный как с развитием кадрового резерва и уточнением должностных инструкций, так и с формированием и обеспечением функционирования независимых экспертных комиссий.
Результаты реформирования
Предварительным этапом внедрения процедур открытого конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной службы Республики Коми должно стать уточнение и корректировка должностных инструкций по основным направлениям и должностям государственной службы.
Должностные инструкции (должностные обязанности) должны содержать конкретные обязанности по государственной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа.
После чего в первой половине 2005 года планируется законодательное закрепление требования об обязательности переаттестации независимыми экспертными комиссиями не менее чем 50% работающих специалистов не реже чем раз в три года.
Публичность проводимой административной реформы будет обеспечиваться и сопровождаться обязательным опубликованием со второй половины 2005 года в СМИ и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения и результатов конкурсов.
Альтернативы
Проводимая реформа сама является альтернативой широко используемой практике назначения на государственные должности, исходя не из принципов профессионализма, а из субъективной оценки руководителем личностных качеств претендента. Проводя политику, направленную на повышение эффективности деятельности органов государственной власти Республики Коми, другой альтернативы, кроме публичности и конкурсности, при отборе на замещение государственных должностей нет.
Оценка рисков
Основные риски связаны с жестким сопротивлением бюрократии всех уровней к проводимым реформам. Для среднего звена - это реальная возможность потерять государственную должность, а для высшего - лишение их возможности комплектовать коллективы только из близких себе людей на основании собственных субъективных оценок.
3.3.2. Повышение квалификации государственных служащих на регулярной основе (C2)
Анализ исходного состояния
В Республике Коми уделяется большое внимание вопросам повышения квалификации государственных служащих. Созданное при Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми Управление государственной службы и кадров призвано, в том числе, решать следующие вопросы в области кадровой политики:
участвовать в организации переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности Республики Коми, а также лиц, замещающих государственные должности государственной службы Республики Коми;
готовить предложения Главе Республики Коми и Правительству Республики Коми по совершенствованию и реализации государственной политики в области подготовки, переподготовки, повышения квалификации и рационального использования управленческих кадров в системе государственной службы;
оказывать содействие развитию системы подготовки, повышения квалификации, аттестации и ротации управленческих кадров в Республике Коми.
В соответствии с Указом Главы Республики Коми от 7 августа 2001 г. № 335 "О государственном заказе на подготовку государственных и муниципальных служащих" Управление государственной службы и кадров Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми ежегодно утверждает государственный заказ на подготовку государственных и муниципальных служащих, учитывая:
обязательную профессиональную переподготовку лиц, впервые назначенных на руководящие должности в органах государственной власти Республики Коми и на руководящие должности в органах местного самоуправления, в течение первого года работы в указанных должностях;
обязательное повышение квалификации не реже одного раза в три года лиц, замещающих руководящие должности в органах государственной власти Республики Коми и органах местного самоуправления, и не реже одного раза в 4 года - остальных государственных и муниципальных служащих.
При этом подготовка, профессиональная переподготовка и повышение квалификации лиц, замещающих государственные должности Республики Коми и высшие государственные должности государственной службы Республики Коми, осуществляется в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, остальных государственных и муниципальных служащих - в Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми и в Северо-Западной академии государственной службы.
В соответствии с Указом Главы Республики Коми от 5 июля 2002 г. № 221 ежегодно выделяется 15 целевых мест на факультет "Государственное и муниципальное управление" и 6 целевых мест на факультет "Юриспруденция" в Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми для обучения за счет средств республиканского бюджета Республики Коми.
По данным Управления государственной службы и кадров Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, общая численность лиц, замещающих государственные должности государственной службы Республики Коми, составляет 1345 человек. В соответствии с Примерным планом обучения государственных служащих органов государственной власти Республики Коми в 2004 году подготовку, переподготовку, повышение квалификации должны пройти 335 государственных служащих, или 25% от общей численности. Однако фактическая реализация плана может составить меньшие показатели. При этом основные проблемы меньшего по сравнению с необходимым уровнем числа обучающихся государственных служащих связаны не столько с выявлением сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации или формированием учебных планов, а с ограниченностью финансирования самого учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих.
Концепция перехода
Концепция перехода заключается в разработке и реализации комплекса мероприятий по повышению квалификации государственных служащих, рассчитанного как минимум на три года.
Результаты реформирования
На первом этапе (до 01.07.2005) предполагается внесение изменений в Указ Главы Республики Коми от 7 августа 2001 г. № 335 "О государственном заказе на подготовку государственных и муниципальных служащих" в части закрепления требования о проведении мероприятий по повышению квалификации государственных служащих Республики Коми не реже чем раз в три года.
После чего планируется предусмотреть в нормативных правовых актах Республики Коми норму, согласно которой ежегодно должен будет утверждаться порядок прохождения, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих Республики Коми, с соответствующим выделением финансирования на очередной финансовый год.
Начиная со второй половины 2005 года будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной год.
Реализация данных мероприятий позволит уже в 2006 году обеспечить условия для повышения квалификации не менее чем 20% государственных и муниципальных служащих, с последующим прохождением курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года.
Альтернативы
Учитывая ограниченность ресурсов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми и Северо-Западной академии государственной службы - базовых учебных заведений для подготовки и повышения квалификации государственных служащих Республики Коми и муниципальных служащих, необходимо рассмотреть как альтернативу размещение государственного заказа на подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации в иных высших учебных заведениях.
Оценка рисков
Основной риск связан с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих.
3.4. Реформирование государственного сектора экономики (D)
Анализ исходного состояния
В Республике Коми большое внимание уделяется реформированию государственного сектора экономики. В первую очередь это касается утверждения четкой регламентации порядка и условий предоставления бюджетных средств из республиканского бюджета Республики Коми негосударственным организациям как в виде бюджетных кредитов и гарантий, так и в виде налоговых льгот.
Ежегодно законом Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на соответствующий финансовый год предусматривается, что предоставление бюджетных кредитов за счет средств республиканского бюджета Республики Коми осуществляется при соблюдении требований и на условиях, предусмотренных статьями 76, 77 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Законом Республики Коми от 17 марта 1997 г. № 15-РЗ "О порядке предоставления государственной финансовой поддержки в Республике Коми".
Согласно названному закону в расходной части республиканского бюджета Республики Коми на очередной финансовый год могут предусматриваться средства на предоставление государственной финансовой поддержки для:
оказания финансовой помощи организациям, осуществляющим структурную перестройку производства с реализацией инновационных проектов;
оказания финансовой помощи коммерческим организациям, осуществляющим процесс реформирования;
финансирования государственных инвестиционных и других социально значимых программ и проектов;
финансирования мероприятий по завозу продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
поддержки малого предпринимательства;
финансирования научно-исследовательских работ по разработке концепций, бизнес-планов, технико-экономических обоснований проектов и программ развития экономики Республики Коми в целом и отдельных ее отраслей, финансово-кредитных механизмов их реализации;
иных целей, предусмотренных при утверждении республиканского бюджета Республики Коми на очередной финансовый (бюджетный) год.
При этом обязательными условиями предоставления государственной финансовой поддержки являются:
а) проведение предварительной проверки финансового состояния заявителя;
б) отсутствие у заявителя просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам;
в) предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита.
Порядок предоставления государственных гарантий Республики Коми определяется Законом Республики Коми от 9 января 2002 г. № 2-РЗ "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми". В соответствии с данным законодательным актом:
1) государственные гарантии Республики Коми предоставляются, как правило, на конкурсной основе;
2) законом Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на соответствующий финансовый год устанавливается перечень предоставляемых государственных гарантий Республики Коми на сумму, превышающую 0,01 процента расходов республиканского бюджета Республики Коми;
3) в случае предоставления государственной гарантии Республики Коми должна быть проведена проверка финансового состояния получателя указанной гарантии;
4) Министерство финансов Республики Коми ведет учет выданных государственных гарантий Республики Коми, учет исполнения получателями государственных гарантий Республики Коми своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществления платежей по выданным государственным гарантиям Республики Коми.
Правовое регулирование предоставления налоговых льгот по платежам, зачисляемым в республиканский бюджет Республики Коми, осуществляется следующими нормативными актами:
Законом Республики Коми от 17 марта 1997 г. № 19-РЗ "О налоговых льготах";
постановлением Правительства Республики Коми от 6 сентября 2002 г. № 135 "Об утверждении порядка рассмотрения ходатайств налогоплательщиков и плательщиков сборов о предоставлении налоговых льгот по платежам в республиканский бюджет Республики Коми".
Перечисленные нормативные правовые акты призваны упорядочить процедуру предоставления налоговых льгот, сделав ее прозрачной и понятной для хозяйствующих субъектов - налогоплательщиков Республики Коми.
Налогоплательщики и плательщики сборов направляют ходатайства о предоставлении налоговых льгот в отраслевые министерства и иные органы исполнительной власти Республики Коми не позднее 1 сентября года, предшествующего очередному финансовому году. Согласованные предложения направляются в Министерство экономического развития Республики Коми, которое после анализа и обобщения поступивших предложений вносит их на рассмотрение Межведомственной комиссии по формированию республиканского бюджета Республики Коми на предстоящий финансовый год. Предложения по предоставлению налоговых льгот, поддержанные вышеназванной Межведомственной комиссией, подлежат включению в проект закона Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на предстоящий финансовый год.
Обязательным условием предоставления налоговых льгот является определение эффективности их действия. В соответствии с Законом Республики Коми "О налоговых льготах" налогоплательщик обязан ежеквартально представлять в налоговый орган по месту учета отчет об использовании средств, остающихся в его распоряжении в результате предоставления налоговых льгот. К сожалению, данная норма не позволяет финансовым органам Республики Коми контролировать эффективность предоставляемых налоговых льгот из-за отсутствия надлежащего обмена информацией между финансовыми органами и налоговой службой.
Новым для Республики Коми аспектом реформы государственного сектора экономики будет являться перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе. При этом сама по себе адресность предоставления льгот и других видов социальной помощи не будет являться для Республики Коми нововведением. Постановлением Правительства Республики Коми от 19 января 2004 г. № 7 был утвержден План мероприятий Правительства Республики Коми по предоставлению адресной государственной социальной помощи населению Республики Коми на 2004 - 2005 годы, согласно которому будут реализовываться следующие инновационные проекты:
1) внедрение на всей территории Республики Коми механизма предоставления льгот, субсидий и других видов государственной социальной помощи с использованием персонифицированных социальных счетов граждан;
2) проект "От пособия к зарплате", предусматривающий оказание помощи неработающим малоимущим гражданам трудоспособного возраста.
Таким образом, в Республике Коми заложена необходимая правовая база для проведения реформы государственного сектора экономики. Успешная реализация Программы послужит дополнительным толчком к внедрению незадействованных механизмов повышения эффективности государственных расходов.
План реформирования
Основными направлениями дальнейшего реформирования государственного сектора экономики Республики Коми будут:
оптимизация бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям, за исключением организаций социальной сферы;
повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения;
перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе.
При этом последние два направления находятся в тесной взаимосвязи и представляются наиболее сложными и ответственными с точки зрения социальной расколотости общества во взглядах на предлагаемые пути реформирования.
Реформа системы социальных выплат и льгот ни в коей мере не должна ущемлять конституционные права каждого гражданина в области социальной защиты. Ее целью должна явиться рационализация использования средств республиканского бюджета Республики Коми путем перераспределения их в пользу наиболее нуждающихся, адаптации системы социальных выплат и льгот к рыночным отношениям, приведение социальных обязательств Республики Коми в соответствие с ее финансово-экономическими возможностями.
Упорядочение государственной системы социальных выплат и льгот предполагает усиление адресности социальной поддержки населения Республики Коми, повышение защищенности социально уязвимых категорий граждан, упразднение социально неоправданных льгот и перевод натуральных льгот в денежную форму.
Особенно сложным является процесс упорядочения предоставления льгот различным категориям граждан на оплату услуг ЖКХ и определения финансовых источников их компенсации.
Одним из резервов изыскания дополнительных финансовых ресурсов является сокращение предоставления бюджетных средств негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы) как в виде бюджетных кредитов и гарантий, так и предоставления налоговых льгот. Реализация данного направления будет осуществляться в том числе и путем законодательного закрепления отраслей экономики Республики Коми, имеющих собственный достаточный потенциал развития, для которых будет запрещаться предоставление бюджетных средств.
Помимо этого, результатом комплекса мер станет сокращение объемов предоставляемых бюджетных средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов, гарантий и налоговых льгот до 3% от объема расходов республиканского бюджета Республики Коми на соответствующий финансовый год.
Облегчить нагрузку на бюджет призвано и повышение фактического уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги до уровня 95%.
Получение, таким образом, дополнительных финансовых ресурсов позволит принять поправки в соответствующие законы Республики Коми в части перевода натуральных льгот в денежную форму, доведя в последующем долю расходов республиканского бюджета Республики Коми на финансирование льгот в натуральной форме до 1% от общей суммы расходов бюджета.
Альтернативы
Альтернативой сокращению предоставления бюджетных средств негосударственным организациям является полный отказ от их предоставления. Однако такой шаг будет нецелесообразным, поскольку государство должно обладать определенными рычагами вмешательства в рыночную экономику в виде поддержания или стимулирования развития наиболее социально значимых отраслей экономики.
Переход к 100-процентной оплате предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является закономерным процессом, продиктованным рыночными условиями работы предприятий ЖКХ. Альтернативой данному процессу может быть обязательная, предваряющая переход к 100-процентной оплате, реформа жилищно-коммунального хозяйства, направленная на повышение эффективности работы предприятий жилищно-коммунального комплекса и снижение себестоимости предоставляемых ими услуг.
Учитывая направленность реформ, проводимых на федеральном уровне, альтернативой частичного перевода натуральных льгот в денежную форму является только полный отказ государства от льгот, предоставляемых в натуральной форме. Однако ограниченность бюджетных ресурсов и менталитет граждан особенно старшего возраста, вероятно, не позволят осуществить такое решение.
Оценка рисков
Существенными в реализации реформы государственного сектора экономики Республики Коми являются:
1) наличие значительного числа хозяйствующих субъектов, нуждающихся в государственной финансовой поддержке, во всех отраслях экономики Республики Коми;
2) наличие значительного числа граждан, находящихся за чертой бедности;
3) недостаточность реально имеющихся бюджетных ресурсов.
3.4.1. Сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы) (D1)
Анализ исходного состояния
Одной из основных функций государства является создание условий как для формирования и развития рыночных инфраструктур, так и для обеспечения функционирования в этих условиях социально значимых отраслей экономики.
Основными инструментами, используемыми Республикой Коми для оказания финансовой поддержки негосударственным организациям, являются предоставление гарантий и налоговых льгот.
Анализ предоставленных в 2001 - 2004 гг. государственных гарантий Республики Коми не выявил какой-либо закономерности в этом процессе. Так, если в 2001 году гарантий не предоставлялось, то в 2002 году их было предоставлено на сумму 234,5 млн. рублей, затем сокращение объема в 2003 году - до 127,8 млн. рублей и в 2004 году вновь рост - 346,1 млн. рублей.
Оценить экономический эффект от предоставления негосударственным организациям финансовой помощи в виде налоговых льгот не представляется возможным ввиду отсутствия таких данных у налоговой службы, ведущей учет в целом по всем предприятиям и организациям.
Концепция перехода
Исходя из анализа, сделанного по итогам инвентаризации фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций, необходимо законодательно утвердить ограничения, связанные с бюджетным финансированием отдельных отраслей экономики. Проводимая таким образом финансово-бюджетная политика Республики Коми позволит, с одной стороны, сократить нагрузку на бюджет, а с другой - поддержать социально значимые отрасли экономики.
Результаты реформирования
Результатами реформирования региональных финансов Республики Коми в данном направлении станут:
на первом этапе (до 01.07.2005):
законодательное закрепление отраслей экономики Республики Коми, для которых будет запрещено предоставление средств из республиканского бюджета Республики Коми;
на втором этапе (до 01.07.2006):
регулярная публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах средств республиканского бюджета Республики Коми, предоставляемых негосударственным организациям;
предоставление из республиканского бюджета Республики Коми на безвозмездной основе бюджетных кредитов (ссуд), гарантий и налоговых льгот негосударственным организациям в размере, не превышающем 3% расходов бюджета.
Альтернативы
Альтернативой является полный отказ от предоставления финансовой помощи негосударственным организациям, однако это нецелесообразно, поскольку лишает государство возможности вносить коррективы в только еще формирующийся рынок товаров и услуг.
Оценка рисков
Сокращение объема бюджетных средств, направляемых на поддержку негосударственных организаций, может вызвать банкротство некоторых из них и привести к определенному росту социальной напряженности.
3.4.2. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения (D2)
Анализ исходного состояния
Анализ устанавливаемого органами местного самоуправления уровня возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг показал его постепенный (начиная с 2001 года) рост с 60 до 100 процентов. Однако в ряде муниципальных образований Республики Коми такие решения местных органов власти были обжалованы в судебном порядке.
Фактический уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг с 2001 по 2004 год возрос с 52,6% до 89,9%. При этом установленная максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг снизилась с 22 до 15 процентов. За четыре года (2001 - 2004) сумма ежегодно начисляемых субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг увеличилась в 4,7 раза - со 164,4 млн. рублей до 779,6 млн. рублей. В 2004 году впервые запланированная сумма предоставления указанных субсидий была рассчитана исходя из 100-процентного уровня платежей граждан.
Концепция перехода
Учитывая, что основной задачей государства является формирование психологии ответственного собственника объекта недвижимости - жилья, необходимо в кратчайшие сроки перейти как минимум к 95-процентной фактической оплате населением коммунальных услуг и издержек, связанных с эксплуатацией жилых помещений.
Результаты реформирования
На первом этапе (до 01.07.2005) планируется провести оценку действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за последние три отчетных года и в сравнении с тремя другими субъектами Российской Федерации.
После чего будет утверждена:
- методика предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100% уровня платежей граждан;
- возможность использования муниципальными образованиями экономии по указанным субвенциям на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Кроме того, планируется публикация в СМИ и сети Интернет установленного и фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию.
В результате проведенных мероприятий предполагается довести в 2006 году средний по Республике Коми фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги до 95%.
Альтернативы и оценка рисков
Наличие значительного числа граждан, находящихся за чертой бедности, может не позволить в короткие сроки довести фактический уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг до 95%.
Проводимые реформы могут, с одной стороны, из популистских соображений быть заторможены самой властью, поскольку связаны с возможным ростом социальной напряженности, с другой стороны, установление 100-процентной оплаты услуг ЖКХ является для власти вынужденным шагом из-за отсутствия средств на дальнейшее субсидирование убытков предприятий ЖКХ.
3.4.3. Перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе (D3)
Анализ исходного состояния
В настоящее время в Республике Коми предоставление льгот отдельным категориям граждан осуществляется только в натуральном выражении.
В соответствии с поправками, внесенными в федеральное законодательство, согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, в Республике Коми готовятся к принятию соответствующие законодательные акты, которые будут предусматривать перевод предоставляемых льгот в натуральном выражении в форму денежной компенсации.
Концепция перехода
В ходе проводимой реформы Правительству Республики Коми предстоит принять все необходимые меры для максимально безболезненного перевода натуральных льгот в денежную форму. При этом большое внимание необходимо уделить адресности их предоставления.
Вместе с тем не все существующие сейчас в натуральном выражении льготы будут в полном объеме переведены в форму денежных компенсаций. В первую очередь это касается льгот на жилищно-коммунальные услуги. Эффективность перевода льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг в денежную форму зависит от перевода всей отрасли "Жилищно-коммунальное хозяйство" на рыночные условия хозяйствования, появлением на рынке жилищно-коммунальных услуг значительной доли негосударственных (частных) предприятий.
Результаты реформирования
До конца I полугодия 2005 года должна быть проведена оценка потребности в предоставлении льгот и фактического уровня их финансирования за три последних отчетных года.
Кроме того, предполагается завершить работу по созданию соответствующей нормативной базы по тем расходным обязательствам в области предоставления социальных льгот, которые должны обеспечиваться за счет средств республиканского бюджета Республики Коми, утверждению порядка учета категорий граждан, имеющих право на льготы, и порядка перевода этих льгот в денежную форму.
Начиная со второй половины 2005 года, будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о численности лиц, имеющих право на льготы и фактически пользующихся ими в разрезе муниципальных образований.
Основным результатом в данном направлении должно стать формирование республиканского бюджета Республики Коми на 2006 год с учетом того, что доля расходов на финансирование льгот в натуральной форме должна составить не более 1% расходов бюджета.
Альтернативы
Альтернативой является полный отказ государства от льгот, предоставляемых в натуральной форме, однако необходимо учитывать, что определенная часть граждан особенно старшего возраста могут выразить желание сохранить для них практику предоставления льгот в натуральной форме. Возможным решением мог бы стать переходный период, в течение которого применялся бы заявительный характер на отказ от денежной компенсации и получение льгот в натуральном выражении.
Оценка рисков
Определенное сопротивление по замене натуральных льгот на денежную компенсацию, видимо, будет оказано в крупных городах со стороны лиц, реально получающих такие льготы. Основная поддержка возможна со стороны сельских жителей, для которых перевод не получаемых ими льгот в денежную форму даст существенную добавку к получаемой пенсии.
3.5. Совершенствование системы инвестиций (E1, Е2)
Анализ исходного состояния
Основными нормативными документами, регламентирующими инвестиционную деятельность в Республике Коми, являются:
1) Закон Республики Коми от 4 апреля 2000 г. № 17-РЗ "Об инвестиционной деятельности на территории Республики Коми";
2) постановление Правительства Республики Коми от 25 декабря 2003 г. № 280 "О мерах по реализации закона Республики Коми "Об инвестиционной деятельности на территории Республики Коми".
О стабильности политики Республики Коми в вопросах привлечения инвестиций в экономику Республики свидетельствует и тот факт, что Концепция такой политики, утвержденная еще в 1994 году, не потеряла своей актуальности и действует до настоящего времени.
Государственное стимулирование инвестиционной деятельности органами власти Республики Коми предусматривает:
создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности;
стимулирование инвестиционной деятельности на территории Республики Коми;
поддержку субъектов инвестиционной деятельности при обращении к федеральным органам власти;
выпуск целевых инвестиционных облигационных займов, привлечение целевых инвестиционных кредитов.
Важной частью существующей в Республике Коми системы инвестиций является обязательность проведения экспертизы инвестиционных проектов, претендующих на государственную поддержку, предусмотренную законодательством Республики Коми. Такая экспертиза проводится Министерством экономического развития Республики Коми в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21.06.1999 № ВК 477.
При проведении экспертизы инвестиционного проекта оцениваются:
1) эффективность инвестиционного проекта в целом;
2) эффективность участия в инвестиционном проекте;
3) финансовое состояние субъекта инвестиционной деятельности.
Эффективность проекта в целом оценивается с целью определения потенциальной привлекательности проекта для возможных инвесторов и поисков источников финансирования. Она включает в себя:
- общественную (социально-экономическую) эффективность проекта, показатели которой учитывают социально-экономические последствия осуществления инвестиционного проекта для общества в целом, в том числе как непосредственные результаты и затраты проекта, так и затраты и результаты в смежных секторах экономики, экологические, социальные и иные внеэкономические эффекты;
- коммерческую эффективность проекта, показатели которой учитывают финансовые последствия его осуществления для участника, реализующего инвестиционный проект, в предположении, что он производит все необходимые для реализации проекта затраты и пользуется всеми его результатами.
Эффективность участия в проекте определяется с целью установления возможности реализации инвестиционного проекта на практике и целесообразности оказания государственной поддержки с учетом:
- влияния результатов инвестиционного проекта на экономическую, социальную и экологическую ситуацию в Республике или соответствующую отрасль экономики Республики Коми;
- бюджетной эффективности (эффективность участия Республики в проекте с точки зрения соотношения доходов республиканского бюджета Республики Коми от реализации инвестиционного проекта к первоначальным расходам по оказанию государственной поддержки).
Анализ финансового состояния субъектов инвестиционной деятельности проводится с целью получения объективной оценки их платежеспособности, финансовой устойчивости, деловой и инвестиционной активности, эффективности деятельности.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Положение по бухгалтерскому учету долгосрочных инвестиций утверждено Министерством финансов РФ 30.12.1993, а не 30.01.1993.
Нереализованным звеном существующей в Республике Коми системы инвестиций является отсутствие порядка оценки эксплуатационных расходов будущих периодов по реализуемым инвестиционным проектам. Во многом это связано с непроработанностью данного вопроса на федеральном уровне. Единственным документом, регламентирующим учет долгосрочных инвестиций, является утвержденное Министерством финансов Российской Федерации от 30 января 1993 г. за № 160 Положение по бухгалтерскому учету долгосрочных инвестиций.
Концепция перехода и результаты реформирования
Совершенствование системы инвестиций в Республике Коми будет осуществляться в двух взаимосвязанных направлениях:
1) совершенствование системы мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств республиканского бюджета Республики Коми;
2) совершенствование процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.
На первом этапе (до 01.07.2005) будет
проведена оценка эффективности реализуемых инвестиционных проектов и анализ используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Это позволит определить исчерпывающий перечень показателей, необходимых для признания инвестиционного проекта эффективным, а также перечень необходимых процедур для принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов, предполагающий обязательное проведение оценки эксплуатационных расходов будущих периодов.
Кроме того, в рамках совершенствования мониторинга реализуемых инвестиционных проектов будет разработана и утверждена система критериев, по которым будут оцениваться инвестиционные проекты на предмет наличия оснований для досрочного прекращения (пересмотра) их реализации.
Принципиально новым подходом в работе Министерства финансов Республики Коми будет применение утвержденного порядка включения в республиканский бюджет Республики Коми расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
Важной составляющей процесса совершенствования системы инвестиций в Республике Коми являются его открытость и прозрачность. Поэтому на втором этапе реализации Программы (до 01.07.2006) общепринятой практикой станет регулярное опубликование в СМИ и сети Интернет отчетов о результатах оценки новых инвестиционных проектов и информация о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку эффективности по каждому из проектов.
Результатом внедрения перечисленных выше мер должно стать:
1) отсутствие в расходах республиканского бюджета Республики Коми расходов на такие инвестиционные проекты, которые бы имели основания для досрочного прекращения их реализации;
2) отсутствие в расходах республиканского бюджета Республики Коми расходов на новые инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Альтернативы
Альтернативой совершенствованию системы инвестиций может являться полный отказ от бюджетного финансирования инвестиционных проектов в Республике Коми, что в сегодняшней социально-экономической ситуации не реально. Но вполне реальным и необходимым, не имеющим других альтернатив, является отказ от реализации инвестиционных проектов, по которым эксплуатационные расходы превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Оценка рисков
Основной риск нереализуемости положений о возможности досрочного прекращения реализации инвестиционных проектов связан не столько с разработкой критериев, сколько с организацией самой процедуры признания инвестиционного проекта неэффективным, поскольку существует практика лоббирования неэффективных инвестиционных проектов.
3.6. Создание условий для развития доходной базы (F)
Анализ исходного состояния
Действия органов государственной власти Республики Коми по развитию доходной базы Республики Коми характеризуют планомерность и ориентированность на конечный результат. В первую очередь это отражается на динамике поступления доходов в консолидированный бюджет Республики Коми.
Из анализа данных по исполнению бюджета за 2001 - 2003 годы видна четкая тенденция к значительному росту объема поступающих в бюджеты Республики Коми собственных финансовых ресурсов. В целом за эти годы увеличение объема налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет Республики Коми составило 2,9 млрд. рублей, при том, что ежегодно Российская Федерация перераспределяла в свою пользу часть доходных источников.
Кроме того, Правительством Республики Коми был найден оптимальный инструмент для выстраивания взаимовыгодных отношений власти и бизнеса - подписание Соглашений о сотрудничестве с крупнейшими предприятиями, осуществляющими производственную деятельность на территории Республики Коми. В число таких компаний вошли - ОАО "Лукойл", ООО "Енисей", ЗАО "Северсталь-групп", ОАО "Газпром", ОАО РЖД "Северная железная дорога". Соглашениями предусматривается реализация мероприятий по дальнейшему развитию и повышению эффективности деятельности предприятий на территории Республики, развитие минерально-сырьевой базы и на основе этого увеличение налоговых платежей в консолидированный бюджет Республики Коми, повышение эффективности социально-экономического развития региона. Во многом благодаря взаимодействию с этими предприятиями, объем поступления в консолидированный бюджет Республики Коми налога на прибыль организаций по итогам исполнения бюджета за 8 месяцев 2004 года возрос по сравнению с аналогичным периодом 2003 года на 1,9 млрд. рублей, или почти в 2 раза.
Потенциальным резервом для развития собственной доходной базы Республики Коми являются малое предпринимательство. На сегодняшний день это почти 5 тысяч малых предприятий и более 34 тысяч индивидуальных предпринимателей. На малых предприятиях занято около 43 тыс. человек.
Несмотря на то, что основным видом деятельности малого предпринимательства является торговля и общественное питание, определенное место оно занимает и в производственной сфере экономики Республики Коми. Общий объем промышленного производства малого бизнеса в республике, включая индивидуальных предпринимателей, составляет 6,0 процентов объема продукции, производимой в Республике Коми. Малыми предприятиями производится 14% общего объема товаров и услуг. Роль малого предпринимательства наиболее значительна в производстве потребительских товаров (производство пластиковых окон и дверей, производство обуви, мебели, муки, минеральной воды).
Тем не менее потенциал малого бизнеса в Республике Коми недостаточно использован. Уровень его развития ниже, чем в других соседних регионах Российской Федерации, и существенно уступает показателям в странах с развитой рыночной экономикой, где данный сектор экономики обеспечивает более половины занятости населения.
Другим источником развития доходной базы Республики Коми является ее собственность. Основным нормативным документом, определяющим порядок управления и распоряжения государственной собственностью Республики Коми, является Закон Республики Коми от 4 декабря 2000 г. № 76-РЗ "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Республики Коми". Внимание, которое уделяется Правительством Республики Коми вопросам управления государственной собственностью Республики Коми, нашло свое отражение и в реализуемой с 2001 года на территории Республики Коми Экономической программе. Повышение эффективности управления - основная задача, которую предполагается реализовать до 2006 года. Но уже сейчас можно подвести некоторые итоги. Если в 2001 году финансовым результатом деятельности 76 унитарных предприятий был общий убыток в размере 238 млн. рублей, то, по оценкам, на конец 2004 года 41 действующее унитарное предприятие получит общую прибыль на сумму 2,5 млн. рублей. К 2006 году планируется сократить количество унитарных предприятий до 20, при этом результатом их деятельности должно стать получение прибыли в размере около 5 млн. рублей.
План реформирования
Предполагается, что созданию условий для развития доходной базы Республики Коми будет способствовать реализация мер по следующим основным направлениям:
1) совершенствование механизмов управления дебиторской задолженностью, предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет;
2) совершенствование механизма предоставления налоговых льгот по платежам в бюджет;
3) повышение деловой активности малого предпринимательства;
4) повышение эффективности управления собственностью Республики Коми.
В основе действий Правительства Республики Коми по каждому из перечисленных направлений будет лежать в первую очередь:
оценка потерь республиканского бюджета Республики Коми от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;
оценка объема предоставляемых налоговых льгот в разрезе отраслей экономики республики;
оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства;
оценка результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций.
Объективно наиболее значимыми и в большей степени зависящими от воли органов государственной власти Республики Коми направлениями развития доходной базы Республики являются повышение деловой активности малого предпринимательства и повышение эффективности управления собственностью Республики Коми. Проявление заинтересованности в их развитии должно найти отражение и в следующих действиях Правительства Республики Коми:
создание благоприятного предпринимательского климата, снятие нормативно-правовых, административных и организационных барьеров;
содействие развитию малого бизнеса через систему инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, ее расширение и совершенствование;
оптимизация структуры государственной собственности Республики Коми;
привлечение к управлению предприятиями исключительно профессиональных менеджеров, поддержание необходимого уровня профессиональной подготовки руководителей государственных предприятий;
усиление контроля за эффективностью использования государственного имущества Республики Коми.
Ориентирами конечного результата создания условий для развития доходной базы Республики являются:
снижение объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей до 3% от суммы расходов республиканского бюджета Республики Коми;
предоставление налоговых льгот по платежам в республиканский бюджет Республики Коми в объеме, не превышающем 5% от суммы доходов республиканского бюджета Республики Коми;
обеспечение и сохранение в сфере малого бизнеса положительных темпов роста розничного товарооборота, промышленного и сельскохозяйственного производства;
утверждение системы критериев эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, которым бы отвечало не менее 90% от их общего количества.
Таким образом, в Республике Коми помимо уже хорошо отработанных схем мобилизации собственных финансовых ресурсов в республиканский бюджет Республики Коми начнут применяться и приносить положительный эффект до этого в меньшей степени используемые механизмы управления бюджетными доходами.
Альтернативы
Альтернативы стремлению создания условий для развития доходной базы республиканского бюджета Республики Коми нет. При этом предлагаемые направления реформирования системы предоставления налоговых льгот, рассрочек и отсрочек по платежам в бюджет, безусловно, более трудоемкие по сравнению с возможностью полного запрета их предоставления. Однако такой шаг представляется маловероятным, так как может привести к провоцированию банкротства отдельных предприятий, работающих в социальной сфере, поскольку они наиболее уязвимы с точки зрения формирования собственных доходов. Непродуктивным являлся бы и полный отказ от предоставления налоговых льгот, так как они являются одним из основных инструментов государственной поддержки социально значимых организаций и малого бизнеса. Альтернативным вариантом созданию условий для повышения эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и организаций могла бы быть полная их ликвидация. Однако, учитывая, что большинство из них занимают социально значимые ниши на рынке услуг, передача таких предприятий и организаций в частные руки может существенным образом ухудшить социальную атмосферу в обществе.
Оценка рисков
Основные риски связаны с тем, что для проведения качественного анализа предоставляемых рассрочек, отсрочек и налоговых льгот необходима обширная информация, большей частью которой располагают только налоговые органы. Отсутствие отработанных процедур обмена информацией, как показывает практика, может проявиться в отказе налоговых служб предоставлять необходимую для проведения такого анализа информацию.
Кроме того, практика взаимодействия Министерства финансов Республики Коми с налоговым органом свидетельствует о том, что ими в принципе не осуществляется сбор ряда данных по оценке предоставления рассрочек, отсрочек и налоговых льгот.
В области совершенствования системы управления государственной собственностью Республики Коми основные риски связаны с возможным противодействием реформированию со стороны сотрудников государственных унитарных предприятий Республики Коми, объективно не заинтересованных в повышении интенсификации своего труда.
3.6.1. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1)
Анализ исходного состояния
В соответствии со статьей 63 Налогового кодекса Российской Федерации решение о предоставлении налогоплательщикам рассрочек и отсрочек по уплате региональных и местных налогов принимается налоговым органом по месту нахождения заинтересованного лица по согласованию с Министерством финансов Республики Коми и финансовыми органами на местах.
Порядок и условия предоставления рассрочек и отсрочек по уплате налогов определен статьей 64 Налогового кодекса Российской Федерации. До принятия и вступления в действие Налогового кодекса Российской Федерации и, в частности, указанной статьи, в Республике Коми существовал свой нормативный документ, определявший порядок предоставления налогоплательщикам отсрочек и рассрочек уплаты налогов и других обязательных платежей в республиканский бюджет Республики Коми (Указ Главы Республики Коми от 26 октября 1998 г. № 367). Аналогичные нормативные акты были приняты и в ряде случаев до сих пор действуют в некоторых муниципальных образованиях Республики Коми. Например, таким действующим документом в муниципальном образовании "Город Сыктывкар" является решение Совета г. Сыктывкара от 16.10.1998 "Об утверждении порядка предоставления налогоплательщикам отсрочек и рассрочек уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет г. Сыктывкара".
Оценка потерь от недополученных республиканским бюджетом Республики Коми доходов в связи с предоставлением рассрочек и отсрочек производится на основании ежемесячно представляемой налоговым органом соответствующей информации, по следующим показателям:
всего задолженность по налоговым платежам;
недоимка;
отсроченные и рассроченные платежи;
приостановленные к взысканию платежи.
Анализ данных за последние три года (2001 - 2003 гг.) свидетельствует о росте общей суммы задолженности по региональным налогам и сборам - с 401,8 млн. рублей (2001 год) до 679,3 млн. рублей (2003 год). При этом как объем недоимки, так и отсроченных и рассроченных платежей снизился: по недоимке - с 213,4 млн. рублей до 178,7 млн. рублей, по рассроченным и отсроченным платежам - с 57,8 млн. рублей до 16,4 млн. рублей соответственно. Значительному росту подвергся объем приостановленных к взысканию региональных налоговых платежей и сборов - с 130,7 млн. руб. до 484,2 млн. руб. Основной причиной такого увеличения являются активно используемые процедуры введения финансового оздоровления, внешнего управления, открытия конкурсного производства и возбуждения исполнительного производства.
Не практиковавшейся до настоящего времени Министерством финансов Республики Коми процедурой является оценка объема общей задолженности перед республиканским бюджетом Республики Коми с учетом дебиторской задолженности и инфляции по ней. Анализ производился отдельно по показателям задолженности налоговых платежей и дебиторской задолженности.
По состоянию на 1 января 2004 г. объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в республиканский бюджет Республики Коми составлял 157,4 млн. рублей, или 1,6% от суммы расходов.
Концепция перехода
Так как в Республике Коми уже в настоящее время выполняется требование по непревышению объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей 3% суммы расходов республиканского бюджета Республики Коми, предстоящая реформа по данному направлению будет в первую очередь связана с совершенствованием учета задолженности, с доработкой и принятием дополнительных нормативных актов, регламентирующих процедуру учета.
Кроме того, планируется включение мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в общую автоматизированную систему управления бюджетным процессом на территории Республики Коми.
Результаты реформирования
Результатами реформирования региональных финансов Республики Коми по данному направлению в первую очередь будут являться:
утверждение порядка предоставления рассрочек и отсрочек по региональным налогам и сборам, поступающим в республиканский бюджет Республики Коми;
утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции).
Планируется, что такая нормативная база будет сформирована в течение первого полугодия 2005 года.
На втором этапе реформирования (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006 года) в целях повышения открытости процесса управления региональными финансами Республики Коми планируется начать регулярную публикацию в СМИ и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в республиканский бюджет Республики Коми, учитывающих инфляцию.
Альтернативы
Альтернативы процессу налаживания учета и контроля над предоставленными рассрочками и отсрочками по региональным налогам и сборам, поступающим в республиканский бюджет Республики Коми, нет, поскольку это является одной из составляющих бюджетного процесса.
Оценка рисков
Основные риски связаны с тем, что для проведения качественного анализа предоставляемых отсрочек и рассрочек необходима обширная информационная база, большей частью которой располагают только налоговые органы. Отсутствие отработанных процедур обмена информацией может проявиться в отказе налоговых служб предоставлять необходимую для проведения такого анализа информацию.
3.6.2. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов (F2)
Анализ исходного состояния
Правовое регулирование предоставления налоговых льгот по платежам, зачисляемым в республиканский бюджет Республики Коми, осуществляется следующими нормативными актами:
Законом Республики Коми от 17 марта 1997 г. № 19-РЗ "О налоговых льготах";
постановлением Правительства Республики Коми от 6 сентября 2002 г. № 135 "Об утверждении Порядка рассмотрения ходатайств налогоплательщиков и плательщиков сборов о предоставлении налоговых льгот по платежам в республиканский бюджет Республики Коми".
Обязательным условием предоставления налоговых льгот является определение эффективности их действия. В соответствии с Законом Республики Коми "О налоговых льготах" налогоплательщик обязан ежеквартально представлять в налоговый орган по месту учета отчет об использовании средств, остающихся в его распоряжении в результате предоставления налоговых льгот. Так как нормативно не закреплена обязательность предоставления аналогичного отчета в Министерство финансов Республики Коми или Министерство экономического развития Республики Коми, для анализа полученных предприятиями и организациями налоговых льгот используется информация налогового органа, предоставляемая им не на регулярной основе, а только по соответствующему запросу. Однако ввиду отсутствия в регламенте работы налоговой службы обязанности ведения учета последующего результата предоставленных налоговых льгот в органы государственной власти Республики Коми поступает информация лишь об объемах предоставленных налоговых льгот и только в разрезе налогов, без отраслевой разбивки.
Анализ имеющейся информации за последние три года (2001 - 2003 гг.) показал, что произошло сокращение объема недополученных республиканским бюджетом Республики Коми доходов в связи с предоставлением налоговых льгот с 34,9 млн. рублей до 16,1 млн. рублей, в том числе по налогу на прибыль организаций - с 22,3 млн. рублей до 1 млн. рублей. Таким образом, по состоянию на 01.01.2004 объем предоставленных льгот по региональным налогам, поступающим в республиканский бюджет Республики Коми, составил 0,1% от суммы собственных доходов бюджета.
Концепция перехода
Несмотря на то, что, по данным на 01.01.2004, объем предоставленных налоговых льгот составлял всего 0,1% суммы собственных доходов республиканского бюджета Республики Коми (за 2001 год - 0,3%), основным условием их предоставления должно быть проведение качественной оценки предполагаемой и последующей эффективности.
Отсутствие в нормативной правовой базе Республики Коми регламента определения (расчета) эффективности предоставляемых налоговых льгот потребует в первую очередь работы именно в этом направлении.
Предполагается, что на основе разработанных для получателей налоговых льгот типовых форм отчетности, обязательных к представлению в Министерство экономического развития Республики Коми, последнее ежегодно должно будет составлять аналитическую записку о результатах (эффективности) предоставления налоговых льгот. Такая аналитическая записка должна содержать информацию:
о количестве и характеристике налогоплательщиков, пользующихся льготами, по категориям;
о сумме средств, высвобождающихся у налогоплательщиков в результате предоставления им налоговых льгот и направлениях их использования;
об оценке достижения цели, для реализации которой были предоставлены налоговые льготы;
об оценке финансово-экономических показателей категорий налогоплательщиков в связи с установленной налоговой льготой;
выводы о целесообразности применения установленной налоговой льготы.
Выработанные и утвержденные критерии эффективности позволят запретить предоставление налоговых льгот, дающих малый финансовый или социальный эффект.
Кроме того, одной из целей усовершенствования комплексной автоматизированной системы управления бюджетным процессом станет разработка регламента совместного доступа или обмена отдельными информационными базами налоговой службы, Министерства финансов Республики Коми и Министерства экономического развития Республики Коми.
Результаты реформирования
Основными результатами реформирования системы предоставления налоговых льгот по платежам в республиканский бюджет Республики Коми на первом этапе станут:
утверждение порядка оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;
утверждение запрета на предоставление налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности.
Предполагается, что эта работа будет завершена до 1 июля 2005 года.
На втором этапе (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006 года) будут внедрены процедуры публикации в СМИ и сети Интернет на регулярной основе данных об объемах предоставляемых льгот по налогам, поступающим в республиканский бюджет Республики Коми, и оценке их эффективности.
Альтернативы
Альтернативой может являться полный отказ от предоставления налоговых льгот. Однако в условиях недостаточно развитой социальной сферы, а также в целях стимулирования деловой активности и малого бизнеса полный отказ от предоставления налоговых льгот является непродуктивным.
Оценка рисков
Основные риски связаны с тем, что для проведения качественной оценки предоставляемых налоговых льгот необходима не только обширная информационная база, большей частью которой располагают только налоговые органы, но и качественные методики расчета эффективности предоставляемых льгот, учитывающие долгосрочную перспективу.
3.6.3. Повышение деловой активности (F3)
Анализ исходного состояния
Вопросам развития малого предпринимательства в Республике Коми уделяется большое внимание. В реализуемой Экономической программе Правительства Республики Коми на 2001 - 2005 годы определены следующие приоритетные направления развития малого предпринимательства:
совершенствование нормативно-правовой базы малого предпринимательства;
развитие инфраструктуры поддержки малого бизнеса;
содействие в создании малых предприятий в лесной и деревообрабатывающей отраслях;
поддержка развития ремесленничества и народных художественных промыслов;
стимулирование производства продовольственных и промышленных товаров народного потребления;
информационное обеспечение развития малого предпринимательства.
Кроме того, в республике разработана и реализуется целевая программа "Развитие и поддержка малого предпринимательства в Республике Коми (2004 - 2005 годы)", утвержденная Законом Республики Коми от 9 марта 2004 г. № 2-РЗ. Основными целями данной Программы являются повышение темпов развития малого предпринимательства, обеспечение доступности кредитных ресурсов для субъектов малого бизнеса, формирование благоприятного климата для их устойчивой деятельности.
На основании сведений Единого государственного регистра предприятий и организаций по состоянию на 1 января 2004 года в Республике Коми насчитывалось 4982 малых предприятия, право заниматься индивидуальной трудовой деятельностью получили 34,8 тыс. человек. По сравнению с данными на 1 января 2003 года число малых предприятий увеличилось на 1268 предприятий. Финансово-экономические итоги деятельности малых предприятий характеризуются следующими показателями:
1) за январь - сентябрь 2003 года положительный сальдированный финансовый результат составил 526 млн. рублей. В то же время необходимо отметить, что большая часть малых предприятий (53%) являлись убыточным;
2) по предварительной оценке за 2004 год объем поступлений налогов на совокупный доход по субъектам малого предпринимательства Республики Коми составит 465 млн. рублей, или на 127 млн. рублей больше, чем за 2001 год;
3) за последние три года (2001 - 2003 гг.) объем розничного товарооборота возрос с 2 до 3,4 млрд. рублей, объем промышленного производства - с 2,2 до 3,8 млрд. рублей, объем сельскохозяйственного производства - с 30 до 33 млн. руб.; количество лиц, занятых в малом предпринимательстве, увеличилось с 70,4 до 82,8 тыс. человек.
Органом исполнительной власти республики, формирующим и реализующим политику Правительства Республики Коми в области малого предпринимательства, является Министерство экономического развития Республики Коми. Этим министерством осуществляется как регулярный мониторинг малого предпринимательства, так и оказание консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства.
Концепция перехода
Суть концепции перехода - совершенствование и повышение эффективности механизмов содействия развитию малого предпринимательства, особенно на этапе его становления. В этой связи актуальными становятся информационно-аналитическая, консультативная и организационная поддержка малого предпринимательства.
Результаты реформирования
На основе имеющейся оценки уровня деловой активности субъектов малого предпринимательства Министерством экономического развития Республики Коми будет уточнен перечень первостепенных действий Правительства Республики Коми по повышению деловой активности малого бизнеса. Кроме того, будет проведен анализ выполняемых данным министерством функций, связанных с проведением мониторинга малого предпринимательства и оказания ему консультационной и организационной помощи, с целью выявления нерегламентированных процедур, требующих нормативного утверждения.
После чего на первом этапе реализации Программы по данному направлению (до 1 июля 2005 года) предполагается разработать и утвердить следующие нормативные акты:
порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;
порядок мониторинга малого предпринимательства.
На втором этапе (до 1 июля 2006 года) после отработки критериев и регламента проводимого мониторинга малого предпринимательства осуществить практику регулярного опубликования данной информации в СМИ и сети Интернет.
Реализация перечисленного комплекса мер будет считаться успешной в случае сохранения положительных темпов роста розничного товарооборота, промышленного и сельскохозяйственного производства субъектами малого предпринимательства.
Альтернативы
Мировая практика говорит о том, что малое предпринимательство создает до 60% рабочих мест и активно влияет на стабилизацию социально-экономической и политической обстановки в стране. Чтобы достичь таких же уровней деловой активности малого предпринимательства необходимо не только предоставить ему информационно-организационную поддержку, но снять целый ряд барьеров, связанных как с созданием таких предприятий, так и их функционированием.
Оценка рисков
Основной риск связан с возможным принятием на федеральном уровне решений в области налогообложения, существенно сокращающих стимулы как для самого малого бизнеса, так и для органов власти в части поддержки и развития малого предпринимательства.
3.6.4. Организация учета объектов, находящихся в государственной собственности Республики Коми, и мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Коми (F4, F5)
Анализ исходного состояния
Согласно Закону Республики Коми от 4 декабря 2000 г. № 76-РЗ "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Республики Коми" к объектам государственной собственности Республики Коми относится имущество, переданное в собственность Республики Коми в результате разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, а также иное имущество, принадлежащее Республике Коми на праве собственности.
По состоянию на 1 января 2004 г. собственность Республики Коми состоит из 56 действующих государственных унитарных предприятий и 25 акционерных обществ, доли уставного капитала которых принадлежат Республике Коми.
Управление данной собственностью осуществляется Министерством имущественных отношений Республики Коми, которое в том числе:
организует учет государственного имущества Республики Коми и ведение реестра государственной собственности Республики Коми;
осуществляет юридические действия, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией государственных унитарных предприятий Республики Коми;
осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью закрепленного за государственными унитарными предприятиями Республики Коми и государственными учреждениями Республики Коми имущества;
согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей государственных унитарных предприятий Республики Коми;
готовит предложения по внесению государственного имущества Республики Коми в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ;
заключает договоры о передаче государственного имущества Республики Коми в доверительное управление, аренду, залог, безвозмездное пользование;
передает в хозяйственное ведение, оперативное управление государственное имущество Республики Коми;
приобретает имущество для государственных нужд Республики Коми;
продает государственное имущество Республики Коми.
В 2003 году в соответствии с постановлением Правительства Республики Коми от 6 августа 2003 г. № 170 была проведена инвентаризация имущества, находящегося в государственной собственности Республики Коми.
Концепция перехода
Задача повышения эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций лежит в общей концепции повышения эффективности как деятельности органов государственной власти, так и экономики Республики Коми в целом. Базой для реализации данной концепции будет служить разработка и внедрение интегрированной автоматизированной системы управления бюджетным процессом, которая предполагает создание механизмов доступа всех заинтересованных участников бюджетного процесса к основным информационным базам министерств и ведомств Республики Коми.
Основой реализации данной концепции является принятие Правительством Республики Коми ряда мер, направленных на раскрытие информации о собственности Республики Коми. При этом результаты проведенной инвентаризации будут служить исходной базой для определения состава информации об объектах государственной собственности Республики Коми, которая будет подлежать раскрытию.
Основными принципами раскрытия информации о собственности должны явиться:
регулярность и оперативность представления информации;
доступность ее большинству заинтересованных лиц;
достоверность и полнота содержания;
наличие разумного соотношения между открытостью и соблюдением интересов Республики.
Предполагается, что реализация указанного мероприятия будет способствовать повышению эффективности использования объектов, находящихся в государственной собственности Республики Коми, и продаже активов, не являющихся стратегическим резервом или заведомо нерентабельных.
Важным мероприятием также будет являться создание соответствующей нормативной базы, регламентирующей порядок предоставления государственными унитарными предприятиями Республики Коми отчетности, оценки эффективности их деятельности, определения рыночной стоимости имущества и привлечению к этой работе независимых организаций.
Результаты реформирования
На первом этапе (до 1 июля 2005 года) на основе результатов проведенной инвентаризации предполагается разработать и утвердить:
1) порядок предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Коми;
2) положение о раскрытии информации о собственности Республики Коми, в том числе по ее отдельным объектам;
3) систему критериев на основе оценки эффективности, позволяющей судить о целесообразности сохранения тех или иных государственных унитарных предприятий Республики Коми и долей уставного капитала акционерных обществ.
В соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" утверждение порядка оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Начиная со II полугодия 2005 года (второй этап реализации настоящей Программы) планируется начать публикацию в СМИ и сети Интернет информации о результатах деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, а также стоимости объектов, находящихся в собственности Республики Коми.
Реализация данных мероприятий позволит включать в состав материалов, представляемых к проекту республиканского бюджета Республики Коми, сведений о стоимости объектов, находящихся в собственности Республики Коми, в том числе по отдельным ее объектам. Кроме того, после реформирования не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций будут удовлетворять критериям, свидетельствующим об эффективности их деятельности.
Альтернативы
Развитие собственной доходной базы Республики Коми невозможно осуществить без налаживания жесткого учета и контроля использования объектов, находящихся в собственности Республики Коми. Учитывая это, альтернативы данной концепции и путям ее реализации нет.
Оценка рисков
Основные риски связаны с возможным противодействием реформированию со стороны сотрудников государственных унитарных предприятий Республики Коми, объективно не заинтересованных в повышении интенсификации и раскрытии информации о результатах своего труда.
Кроме того, существуют риски, связанные с большим объемом работ по созданию и функционированию интегрированной информационной сети, которая смогла бы обеспечить доступ к обширным базам данных, необходимых для достижения поставленных целей.
3.7. Совершенствование долговой политики (G)
Анализ исходного состояния
Республика Коми относится к регионам - "донорам", которым не приходится рассчитывать на помощь федерального центра в виде трансфертов, выделяемых из Федерального фонда финансовой поддержки.
Вместе с тем, консолидированный бюджет Республики Коми был и по-прежнему остается дефицитным, что выводит на первый план проблему привлечения средств для его покрытия. При этом важным является выбор наиболее оптимального механизма и вида заимствований.
Каждый из видов заимствований имеет свои преимущества и свои недостатки. Так, например, кредиты, как правило, обременены залогом. В то же время, из-за инерционности их ставки могут быть меньше подвержены изменениям. Облигации обладают лучшей ликвидностью, круг инвесторов по ним значительно шире и вариабельнее. Именно поэтому Республика Коми на протяжении ряда лет успешно выпускает облигационные займы, рассматривая их как финансовый инструмент, позволяющий оптимизировать структуру государственного долга и существенно снизить затраты по его обслуживанию.
В 2001 - 2002 гг. были выпущены облигации объемом 400 млн. рублей сроком обращения два года 11 месяцев, в декабре 2002 года размещен пятилетний заем на сумму 500 млн. рублей, и, наконец, в октябре 2003 года Республика Коми впервые выступила эмитентом долгосрочных ценных бумаг, разместив на ММВБ семилетние облигации объемом 700 млн. рублей. Указанные размещения позволили увеличить средний срок погашения долговых обязательств (дюрацию), уровень долгосрочных обязательств в структуре государственного долга Республики Коми, что значительно снижает нагрузку на республиканский бюджет Республики Коми.
Безупречность кредитной истории и репутации Республики Коми как заемщика подтверждается кредитными рейтингами, присвоенными Республике Коми и подтвержденными международными рейтинговыми агентствами "Moody's Investors Service" и "Fitch Ratings". Рейтинги равны, соответственно, В1 и В+ (прогнозы стабильные). Оценки кредитоспособности, полученные от соответствующих агентств, представляют собой независимую, общепризнанную оценку риска неплатежа по займам. Это снимает необходимость в независимом анализе и существенно увеличивает количество потенциальных инвесторов, что позволяет значительно увеличить сумму заимствований и снизить их стоимость.
В планах Республики Коми продолжить выпуск и размещение облигационных займов для финансирования инвестиционных программ, что потребует дальнейшего совершенствования форм и методов работы с государственными заимствованиями.
Таким образом, Правительство Республики Коми ведет последовательную политику по уменьшению государственного долга республики, снижению рисков и повышению ликвидности долговых обязательств, предусматривающую снижение совокупного государственного долга республики и замещение внешних источников финансирования внутренними, более ликвидными.
План реформирования
Основным направлением совершенствования долговой политики станет формализация процедур управления долгом Республики Коми, в том числе:
формализация процедур принятия долговых обязательств;
формализация процедур предоставления гарантий.
Кроме того, будет предпринят ряд мер, направленных на снижение и реструктуризацию кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Республики Коми.
Одной из важных задач, стоящих перед Министерством финансов Республики Коми в рамках совершенствования управления долгом, является расширение перечня объектов, которые должны подлежать единому учету в рамках системы управления долгом Республики Коми. Помимо обязательств, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в рамках единой системы должна учитываться просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Республики Коми. Это позволит рассматривать проблему долга в комплексе.
Включение в состав объектов, управляемых в рамках системы управления долгом, просроченной кредиторской задолженности, позволит создать объективную методологию расчета платежеспособности Республики Коми.
Результатом реализации указанного комплекса мер должно стать существенное сокращение кредиторской задолженности республиканского бюджета Республики Коми и оптимизация отдельных видов долговых обязательств Республики Коми.
Альтернативы
Учитывая возможные негативные последствия использования практики заимствования финансовых ресурсов, разумной альтернативы совершенствованию долговой политики нет.
Оценка рисков
Основные риски связаны с необходимостью в случае применения федеральным центром дискриминационной по отношению к субъектам Российской Федерации бюджетно-налоговой политики значительного привлечения заемных финансовых ресурсов на покрытие возросшего бюджетного дефицита, по большей части краткосрочного характера, а также возможным ростом объема кредиторской задолженности из-за несвоевременной оплаты товаров (работ, услуг) в период длительных кассовых разрывов.
3.7.1. Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)
Анализ исходного состояния
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации учет всех видов существующих долговых обязательств Республики Коми ведется в долговой книге Республики Коми. Требование о ведении государственной долговой книги Республики Коми установлено Указом Главы Республики Коми от 2 апреля 2001 г. № 153 "О Государственной долговой книге Республики Коми". Согласно пункту 2 настоящего Указа в Государственную долговую книгу Республики Коми помимо обязательств, установленных статьей 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации, могут вноситься дополнительные сведения, состав которых определяется Министерством финансов Республики Коми.
Ежегодно в законе Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на очередной финансовый год устанавливаются показатели:
верхнего предела государственного внутреннего долга;
верхнего предела государственного внешнего долга;
предельного объема расходов на обслуживание государственного внутреннего долга;
предельного объема расходов на обслуживание государственного внешнего долга.
Анализ долговых обязательств Республики Коми показал, что в качестве источников покрытия дефицита республиканского бюджета Республики Коми использовались следующие виды заимствований:
1) бюджетные кредиты Министерства финансов Российской Федерации;
2) кредиты банков и других коммерческих структур;
3) государственные ценные бумаги;
4) кредиты иностранных банков.
По предварительной оценке, объем государственного долга Республики Коми на конец 2004 года составит 3091,5 млн. рублей, или на 656 млн. рублей меньше чем на конец 2002 года. В разрезе отдельных видов заимствований наблюдаются следующие основные тенденции:
- сокращение почти в 2 раза объемов выданных Республикой Коми гарантий и поручительств;
- сокращение в 3,5 раза суммы задолженности по кредитам иностранных банков;
- сокращение объемов привлечения краткосрочных банковских кредитов на внутреннем рынке.
Анализ состояния просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Республики Коми, показал наличие тенденции к сокращению ее размера. Если на конец 2002 года объем просроченной кредиторской задолженности составлял 637,9 млн. рублей, то на конец 2003 года - 453,1 млн. рублей.
Концепция перехода
Концепция реформирования системы управления долгом Республики Коми базируется на полном переходе республиканского бюджета Республики Коми на казначейское исполнение и внедрении автоматизированной системы управления бюджетным процессом. Формализованные процедуры управления долгом будут распространяться не только на виды заимствований, перечисленные в статье 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и на кредиторскую задолженность бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета Республики Коми.
Главная цель указанных преобразований - выработка целостной политики в области управления долговыми обязательствами Республики Коми, достижение большей прозрачности долговых обязательств бюджетных учреждений, а также оптимизация структуры государственного долга путем дальнейшего замещения краткосрочных долговых обязательств на средне- и долгосрочные.
Результаты реформирования
На основе проведенной оценки действующих долговых обязательств Республики Коми будет определен потенциал Республики Коми по привлечению заемных средств в размере, минимально отражающемся на базовом уровне сбалансированности республиканского бюджета Республики Коми, а также влияние объемов заимствований на изменение основных параметров бюджета. Полученные данные послужат основанием для выбора методологии расчета платежеспособности республиканского бюджета Республики Коми.
Таким образом, на первом этапе реализации Программы (до 1 июля 2005 года) будет расширена нормативная правовая база управления государственным долгом Республики Коми путем утверждения:
методологии расчета платежеспособности республиканского бюджета Республики Коми с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность;
методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность республиканского бюджета Республики Коми.
С целью обеспечения прозрачности исполнения республиканского бюджета Республики Коми и удовлетворения интереса инвесторов на официальном сайте Правительства Республики Коми (www.rkomi.ru), сайтах информационного агентства "Комиинформ" (www.komiinform.ru) регулярно публикуются отчеты об исполнении республиканского бюджета Республики Коми, кредитная история Республики Коми, а также информация о структуре государственного долга республики и иные материалы. Поэтому уже на первом этапе реализации Программы планируется опубликование перечисленных данных в СМИ.
Учитывая уже имеющийся уровень соотношения краткосрочных долговых обязательств и собственных доходов республиканского бюджета Республики Коми, а также стойкую тенденцию к замещению краткосрочных долговых обязательств средне- и долгосрочными, задачей Министерства финансов Республики Коми будет являться не допущение превышения объема краткосрочной задолженности 10% доходов республиканского бюджета Республики Коми без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Альтернативы
Альтернативным (другим возможным) мероприятием в рамках совершенствования долговой политики могло бы быть включение в систему учета объема долга Республики Коми долговых обязательств государственных унитарных предприятий Республики Коми. Однако такая консолидация задолженности бюджета и независимых юридических лиц представляется в настоящее время неоправданной.
Оценка рисков
Основные риски связаны с тем, что в случае ухудшения финансово-экономического состояния Республики Коми потребуется значительное привлечение краткосрочных долговых обязательств в виде бюджетных кредитов Министерства финансов Российской Федерации.
Основы предоставления гарантий Республики Коми определены в статьях 30 и 31 Закона Республики Коми от 9 января 2002 г. № 2-РЗ "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми".
Условиями предоставления гарантий Республики Коми являются, как правило, конкурсная основа и проведение проверки финансового состояния получателя гарантии, в том числе с привлечением независимых аудиторов. В случае, если сумма предоставляемой гарантии превышает 0,01% расходов республиканского бюджета Республики Коми, перечень таких гарантий должен быть установлен в законе о бюджете на соответствующий финансовый год.
Предоставление гарантий Республики Коми является одной из форм оказания государственной финансовой поддержки субъектам инвестиционной деятельности на территории Республики Коми, закрепленной в постановлении Правительства Республики Коми от 25 декабря 2003 г. № 280 "О мерах по реализации закона Республики Коми "Об инвестиционной деятельности на территории Республики Коми". Предельный объем обязательств по гарантиям, предоставленным субъектам инвестиционной деятельности для реализации инвестиционных проектов, определяется законом Республики Коми о бюджете на соответствующий финансовый год.
Кроме того, отдельными нормативными документами определен порядок предоставления гарантий Республики Коми субъектам малого предпринимательства при получении кредитов под реализацию инвестиционных проектов и юридическим лицам на привлечение внутренних заимствований для строительства и приобретения жилья для населения Республики Коми (постановления Правительства Республики Коми от 2 сентября 2003 г. № 199 и от 19 июля 2004 г. № 117).
Учет всех выданных Правительством Республики Коми государственных гарантий осуществляется Министерством финансов Республики Коми. По состоянию на 01.01.2002 объем долга Республики Коми по выданным гарантиям составлял 1275,7 млн. рублей. За 3 года (2002 - 2004 гг.) его размер сократился до 669,1 млн. рублей. В 2002 году было выдано государственных гарантий Республики Коми на сумму 235,3 млн. рублей, в 2003 году - 127,8 млн. рублей, в 2004 году - 346,1 млн. рублей.
За три последних отчетных года (2001 - 2003 гг.) представленные гарантии не привели к формированию задолженности республиканского бюджета Республики Коми, что свидетельствует о рациональности используемых процедур предоставления государственных гарантий.
Однако оценить экономическую эффективность предоставленных гарантий не представляется возможным в связи с отсутствием данных от территориальных органов налоговой службы в разрезе организаций, получивших гарантии.
Концепция перехода
Как показывает практика, существующая система предоставления государственных гарантий Республики Коми, хотя и доказала свою жизнеспособность, но все же требует некоторых уточнений. Концепция перехода заключается в выработке инструментов, позволяющих обеспечить залогом выданные гарантии и тем самым исключить возможные потери республиканского бюджета Республики Коми. Значительный положительный эффект в управлении системой предоставления государственных гарантий обуславливается внедрением комплексной автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Республике Коми, позволяющей обеспечить жесткое соблюдение всех установленных бюджетных ограничений.
Результаты реформирования
На первом этапе (до 01.07.2005) будет проведена доработка нормативной правовой базы Республики Коми с целью:
закрепления обязательного предоставления залога в полное обеспечение выданной государственной гарантии Республики Коми;
формализации процедур конкурсного отбора претендентов на получение государственной гарантии.
На втором этапе, начиная со второго полугодия 2005 года, в целях обеспечения открытости процедур предоставления государственных гарантий Республики Коми планируется начать публиковать в СМИ и сети Интернет материалы по объявляемым конкурсам на получение гарантий и результатам их проведения.
Реализация данных мероприятий позволит создать условия, когда все предоставленные гарантии будут полностью соответствовать установленной процедуре их выдачи.
Альтернативы
Альтернативой проводимому реформированию является полный отказ от предоставления гарантий, но исключение данного финансового инструмента не даст положительного эффекта, поскольку резко сузит возможности проводимой бюджетной политики, направленной на реализацию и интенсификацию возможностей экономики Республики Коми.
Оценка рисков
Основные риски достижения экономической эффективности предоставляемых государственных гарантий связаны с несогласованностью действий Министерства экономического развития Республики Коми и налоговых органов. До настоящего времени налоговые органы не ведут учет и не предоставляют данных по конкретным налогоплательщикам, получившим государственные гарантии. Требование со стороны гаранта о предоставлении гарантополучателем информации о своей финансово-хозяйственной деятельности также незаконно, так как нарушает право на конфиденциальность информации.
3.7.3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов (G3)
Анализ исходного состояния
Сокращение просроченной кредиторской задолженности является приоритетным в работе Министерства финансов Республики Коми. Анализируя факторы возникновения кредиторской задолженности бюджетных организаций, необходимо выделить следующие причины:
- заключение договоров в объемах, превышающих лимиты бюджетных ассигнований, утвержденных на год;
- повышение тарифов на коммунальные услуги в течение финансового года;
- дефицит бюджета и как следствие утверждение бюджетных ассигнований меньше фактической потребности.
Анализ динамики просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций, финансируемых из республиканского бюджета Республики Коми, свидетельствуют о сокращении просроченной кредиторской задолженности. Так, если по состоянию на 1 января 2003 г. ее размер составлял 637,9 млн. рублей, то на 01.01.2004 - уже 453,1 млн. рублей, или на 29% меньше. Данные месячного отчета об исполнении республиканского бюджета Республики Коми на 01.08.2004 определяют объем просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций на уровне 349,7 млн. рублей. Во многом такой результат был достигнут благодаря проведению политики, направленной на недопущение принятия бюджетными организациями обязательств, не обеспеченных лимитами бюджетных ассигнований.
Концепция перехода
Требование решения проблемы, связанной с наличием у бюджетных организаций значительных объемов кредиторской задолженности, были заложены в Постановлении Государственного Совета Республики Коми от 18 декабря 2003 г. № III-2/82 "О Законе Республики Коми "О республиканском бюджете Республики Коми на 2004 год", которым Правительству Республики Коми поручено осуществить разработку Единой комплексной программы управления кредиторской и дебиторской задолженностью.
В качестве основных мероприятий, которые планируются в рамках Единой комплексной программы, разрабатываемой в соответствии с Постановлением Государственного Совета Республики Коми, и которые послужат основой для реформирования в рамках Программы, являются:
инвентаризация кредиторской задолженности бюджетных организаций;
анализ причин образования задолженности;
оценка перспектив погашения просроченной кредиторской задолженности в рамках утвержденных бюджетных ассигнований;
мероприятия по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности;
стимулирование главных распорядителей, получателей бюджетных средств к сокращению задолженности.
Инвентаризация кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных организаций рассматривается в качестве первоочередного мероприятия и предполагает сверку обязательств, соответствия требованиям обоснованности в рамках заключенных контрактов, подписание актов сверок, соглашений о зачете взаимных требований с контрагентами, продолжающими осуществлять свою деятельность на момент проведения инвентаризации. В ходе инвентаризации определится список контрагентов, находящихся на стадии банкротства или исключенных из государственного реестра юридических лиц, а также объем обязательств, подлежащих списанию в связи с истечением сроков исковой давности для принудительного взыскания.
Результатом анализа объективных причин возникновения кредиторской задолженности будет последующее принятие решений о необходимости выделения из республиканского бюджета Республики Коми дополнительных ассигнований для погашения просроченной задолженности либо о привлечении к ответственности должностных лиц.
Следующим шагом в реализации Программы должна стать оценка перспектив погашения, в том числе путем реструктуризации, просроченной кредиторской задолженности в рамках утверждаемых на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований. При этом следует принимать во внимание вероятность значительного увеличения количества исков со стороны кредиторов по итогам проведенной инвентаризации, обусловленных подписанием новых актов сверок, подтверждающих наличие кредиторской задолженности бюджетной организации перед кредитором. Предполагается, что такая оценка позволит оптимизировать принимаемые руководителями бюджетных организаций решения и обеспечит прогнозируемость процесса погашения задолженности.
Важным моментом в успешной реализации поставленных задач по сокращению кредиторской задолженности является определение механизмов стимулирования усилий главных распорядителей и получателей бюджетных средств по управлению задолженностью. В качестве критериев оценки принимаемых ими мер по сокращению объема задолженности могут рассматриваться, например, такие показатели, как:
удельный вес задолженности, реструктуризированной в течение отчетного периода, в общем объеме просроченной задолженности, определенном по итогам инвентаризации задолженности;
соотношение объемов кредиторской и дебиторской задолженности, динамика этого показателя в течение отчетного периода.
Механизмом реализации поставленных задач в рамках настоящей программы будет разработка и принятие соответствующих нормативных актов. Кроме того, важной составляющей успеха в достижении намеченных целей является разработка и внедрение комплексной автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Республике Коми, позволяющей не только осуществлять мониторинг, но и давать всю необходимую информацию для принятия решений о блокировании необоснованных обязательств.
Результаты реформирования
Основой для получения ожидаемых результатов реформирования будет являться инвентаризация кредиторской задолженности, которую планируется провести на первом этапе - до 1 июля 2005 г.
После чего будет разработан и утвержден:
1) нормативный акт, устанавливающий запрет на принятие бюджетными организациями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования;
2) план мероприятий, определяющий порядок реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления, предоставления оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.
На втором этапе (со второго полугодия 2005 года) для обеспечения открытости процесса управления задолженностью будет осуществляться публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.
Реализация данных мероприятий позволит уже в 2006 году существенным образом сократить размер просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций, финансируемых из республиканского бюджета Республики Коми, в том числе путем ее реструктуризации.
Альтернативы
Альтернативой является полное погашение кредиторской задолженности. Однако в связи с ее значительным объемом, с одной стороны, и ограниченностью бюджетных ресурсов, с другой, такая работа требует более продолжительного времени, чем предусмотрено сроками реализации Программы.
Оценка рисков
Основные риски связаны с ограниченностью во времени, в течение которого могло бы быть произведено существенное сокращение просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций или ее полная ликвидация. Вполне оправданным видится использование судебных процедур, в ходе которых, как показывает имеющаяся у Министерства финансов Республики Коми практика, определяется реальный, подтвержденный объем бюджетной задолженности который, как правило, существенно меньше, чем предъявляемый первоначально. Однако данные процедуры значительно растянуты во времени.
3.8. Совершенствование межбюджетных отношений (H1, H2, H3, H4)
Анализ исходного состояния
Основными нормативными правовыми документами на прямую или косвенно определяющими характер межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования в Российской Федерации, являются:
1) Бюджетный кодекс Российской Федерации;
2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
3) Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Основы межбюджетных отношений в Республике Коми закреплены в Законе Республики Коми от 9 января 2002 г. № 2-РЗ "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми".
В главе 7 "Межбюджетные отношения в Республике Коми" названного закона определен порядок передачи расходов и доходов бюджетов, предоставления финансовой помощи из республиканского бюджета Республики Коми, права органов государственной власти Республики Коми при предоставлении финансовой помощи и взаимоотношения республиканского и местных бюджетов.
Действующая в Республике Коми система межбюджетного регулирования предполагает ежегодное установление порядка применения того или иного инструмента регулирования. Так, отдельными нормативными правовыми актами Республики Коми на соответствующий финансовый год закрепляются:
нормативы отчислений по регулирующим налогам;
порядок предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов;
методика распределения средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
порядок предоставления субвенций и субсидий из Фонда компенсаций.
Применяемая в Республике Коми методология межбюджетного регулирования в текущем и предыдущие годы является производной от политики ежегодного перераспределения налоговой базы консолидированного бюджета Республики Коми в пользу федерального центра. В условиях сокращения доходной базы органы государственной власти Республики Коми, в свою очередь, также сокращают доходы местных бюджетов. Так, постепенно за период с 2000 по 2004 год доля доходов республиканского бюджета Республики Коми в общей сумме консолидированного бюджета Республики Коми увеличилась с 57,3 до 83,7%. Централизация бюджетных ресурсов на республиканском уровне является в значительной степени вынужденной мерой и направлена на обеспечение гарантированного финансирования приоритетных расходов (заработная плата, оплата тепловой и электрической энергии и т.п.), что достигается путем предоставления местным бюджетам целевой финансовой помощи из республиканского бюджета Республики Коми.
Начиная с 2003 финансового года, в Республике Коми обеспечивается выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем предоставления дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Основой для выравнивания являются планируемые на соответствующий финансовый год подушевые налоговые доходы, приведенные к сопоставимым значениям с помощью индекса бюджетных расходов, отражающего объективные различия между муниципалитетами в стоимости предоставления единицы бюджетных услуг. При этом учитываются различия в уровне заработной платы, цены на 25 основных продуктов питания, продолжительность отопительного сезона, стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, транспортная доступность, дисперсность расселения, возрастная структура населения.
Несмотря на имеющуюся финансовую зависимость местных бюджетов от решений республиканских органов государственной власти, в распоряжении глав администраций муниципальных образований находится неиспользованный потенциал для качественного управления находящимися на муниципальном уровне ресурсами.
В целях стимулирования заинтересованности органов местного самоуправления в повышении качества управления, в том числе финансами, проведения мониторинга социально-экономического и финансового положения муниципальных образований Правительством Республики Коми в 2003 году была внедрена практика проведения республиканского конкурса "Лучшее муниципальное образование в Республике Коми" (Постановление Правительства Республики Коми от 19 августа 2003 г. № 182).
В соответствии с данным Постановлением муниципальные образования Республики Коми оценивались по следующим основным направлениям, которые в свою очередь подразделялись на конкретные показатели:
1) социально-демографическая характеристика населения;
2) экономическая база муниципального образования;
3) муниципальные финансы, недвижимость, землепользование;
4) жилищно-коммунальное хозяйство и сфера услуг.
Проведенный таким образом мониторинг качества управления в муниципальных образованиях способствовал получению сравнительной характеристики городов и районов по многим показателям их деятельности, что в свою очередь непременно скажется на качестве принимаемых органами государственной власти Республики Коми управленческих решений в отношении того или иного муниципального образования.
Концепция перехода
В рамках Программы основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в Республике Коми будут являться:
1) установление стабильных единых нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации);
2) внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи;
3) формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;
4) организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Логика заложенной в Программе концепции перехода в направлении к улучшению системы межбюджетных отношений определяется проводимой в Российской Федерации реформой системы организации местного самоуправления и бюджетного устройства, которая нашла отражение в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".
Основным направлением дальнейшего совершенствования методики межбюджетного регулирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Республике Коми является ее доработка, связанная с переходом от определения уровня подушевой бюджетной обеспеченности на основе согласуемых с Министерством финансов Республики Коми планируемых доходов местных бюджетов к расчетным подушевым налоговым доходам, которые могут быть получены муниципальными образованиями исходя из уровня развития и структуры экономики. Для решения этой задачи в условиях ограниченности бюджетных ресурсов очень важна роль максимально объективной и точной оценки налогового потенциала республики в целом.
Внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, охватывающей не только все уровни власти по вертикали, но и всех участников бюджетного процесса по горизонтали, позволит осуществлять не только мониторинг, но и обеспечить подготовку данных, необходимых для расчета налогового потенциала, а также индексов бюджетных доходов и расходов.
Результаты реформирования
Основой для принятия решений по основным направлениям реформирования станут результаты проведенного на первом этапе (до 01.07.2005) анализа:
неравномерности размещения налоговой базы;
уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей;
перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.
После чего будет разработана соответствующая нормативная правовая база для внедрения усовершенствованных механизмов бюджетного регулирования, предполагающая утверждение:
нормативов распределения налоговых доходов на долговременной основе;
методик расчета "отрицательных трансфертов" и распределения средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя;
запрета на предоставление бюджетного кредита при наличии задолженности по кредитам;
формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов и распределения средств на оказание инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям;
методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;
порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении им финансовой помощи.
Публичность проводимых преобразований будет обеспечиваться публикацией фактических показателей межбюджетного регулирования в СМИ и сети Интернет.
Применение нормативно закрепленных принципов межбюджетного регулирования будет происходить на втором этапе реализации Программы (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006 года), в результате чего удастся достигнуть следующих показателей:
1) сохранение утвержденных на 2006 год нормативов распределения доходов и методики расчета "отрицательных трансфертов" в 2007 и 2008 годах, за исключением случаев изменения федерального законодательства;
2) отсутствие просроченной задолженности по предоставленным муниципальным образованиям бюджетным кредитам;
3) увеличение средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и их платежеспособности.
Альтернативы
Альтернативными направлениями совершенствования того или иного инструмента межбюджетного регулирования могут быть:
в области применения "отрицательных трансфертов" - разработка методики выравнивания бюджетной обеспеченности, ориентированной на развитие собственной налоговой базы;
в области распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - переход на нормативный принцип, однако, как показала практика, это вырабатывает у муниципалитетов стойкий иждивенческий эффект и не стимулирует развитие собственной доходной базы;
в области предоставления бюджетных кредитов - списание задолженности по ранее полученным кредитам, что представляется маловероятным и неэффективным;
в области проведения мониторинга - перевод всех местных бюджетов на казначейское исполнение и регулярная публикация данных в СМИ, но и в этом случае необходимо будет разработать методики оценки эффективности деятельности местной власти по управлению финансами.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью, а порой и невозможностью получения Министерством финансов Республики Коми и его территориальными органами в городах и районах необходимых данных, характеризующих налоговую базу того или иного муниципального образования. Определение платежеспособности муниципальных образований может быть затруднено из-за наличия значительных объемов кредиторской задолженности, в ряде случаев превышающей объем доходов муниципального образования, что заведомо, по формальным признакам, делает такое муниципальное образование неплатежеспособным.
4. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Для эффективной реализации Программы разработан план использования собственных средств республиканского бюджета Республики Коми и средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) с указанием этапов и источников финансирования.
Финансирование расходов, связанных с проведением предварительного этапа, на котором была осуществлена разработка Программы и проведен анализ базового состояния региональных финансов, проводилось в 2004 году в полном объеме за счет средств республиканского бюджета Республики Коми. Из общей суммы израсходованных средств (3000 тыс. рублей) - 2400 тыс. рублей (80%) являются долей софинансирования из ФРРМФ, которые во втором полугодии 2005 года будут являться источником для финансирования расходов Программы, предусмотренных за счет средств республиканского бюджета Республики Коми.
Расходы на финансирование мероприятий Программы в 2005 году (за исключением расходов, источником финансирования которых будет являться компенсация из ФРРМФ за 2004 год) предусмотрены в республиканском бюджете Республики Коми на 2005 год.
Распределение средств ФРРМФ определяется актуальностью проблем и их приоритетностью, а также условиями взаимосвязанности, взаимообусловленности и последовательности шагов, направленных на достижение стратегической цели Программы. В этой связи приоритеты финансирования в порядке их значимости определяются следующим образом:
разработка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Республике Коми, позволяющей автоматизировать управление процессом составления и исполнения бюджета - как наиболее затратное мероприятие, имеющее бесспорный эффект;
разработка и внедрение системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов как базовый компонент, позволяющий вырабатывать решения, адекватные ситуации;
совершенствование бюджетных технологий и межбюджетных отношений, разработка и внедрение стандартов качества бюджетных услуг и модернизация сети бюджетных учреждений;
разработка системы мониторинга на территории Республики Коми и практическое внедрение результатов проведенных исследований в бюджетный процесс;
погашение долговых обязательств Республики Коми;
повышение квалификации как специалистов финансовых структур, так и органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления.
Общая стоимость реализации Программы составляет 160 млн. рублей, в том числе за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов - 127 млн. рублей, за счет средств республиканского бюджета Республики Коми (софинансирование) - 33 млн. рублей.
Предполагается распределить средства по этапам в течение трех лет следующим образом:
I этап - 78 млн. рублей, в том числе средства ФРРМФ - 62,4 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Коми - 15,6 млн. рублей;
II этап - 82 млн. рублей, в том числе средства ФРРМФ - 64,6 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Коми - 17,4 млн. рублей.
При расходовании указанных средств предусматривается обязательное проведение тендерных процедур на закупку товаров, работ и услуг.
Финансовое обеспечение реализации мероприятий, входящих в Программу, утверждается Государственным Советом Республики Коми в составе расходов республиканского бюджета Республики Коми на соответствующий финансовый год.
В соответствии с условиями конкурса, после подведения его итогов и уточнения сумм субсидий из ФРРМФ, план расходования субсидий из ФРРМФ и планы мероприятий по реализации Программы должны быть уточнены и детализированы Правительством Республики Коми с учетом итогов конкурса.
4.1. Расчет расходов на конкретные мероприятия с разбивкой по кодам бюджетной классификации
Таблица 5
План
использования субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов
Как видно из представленного Плана использования субсидий из ФРРМФ, выбор основных этапов финансирования связан с необходимостью решать основные задачи, вытекающие из приоритетных целей.
Повышение качества управления общественными финансами достигается за счет комплексной реализации мероприятий Программы, касающихся, в первую очередь, реформы бюджетного процесса и управления расходами, совершенствования межбюджетных отношений, введения бюджетирования, ориентированного на результат и проведения административной реформы, с одновременным внедрением нового инструментария, обеспечивающего качественное улучшение управления общественными финансами.
В этих целях осуществляется разработка и внедрение усовершенствования комплексной системы управления региональными финансами Республики Коми, включающая разработку и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, разработку и внедрение системы мониторинга бюджетного процесса, а также закупку необходимого оборудования, компьютерной техники и программного продукта, обеспечивающих функционирование автоматизированной системы управления бюджетными расходами и введение казначейских отделов с проведением обучения и повышения квалификации персонала в рамках перехода на систему казначейского исполнения бюджета.
Создание благоприятных условий для социально-экономического развития Республики Коми обеспечивается не только реализацией ряда мероприятий Программы, направленных на реформирование государственного сектора экономики, создание условий для развития доходной базы, совершенствование системы инвестиций и совершенствование долговой политики, но и за счет внедрения системы мониторинга и повышения квалификации государственных служащих.
Погашение долговых обязательств Республики Коми позволит уменьшить нагрузку на бюджет, что положительно отразится как на повышении качества предоставляемых бюджетных услуг, так на общей социально-экономической ситуации в Республике Коми.
Залогом успешной реализации мероприятий Программы является широкое использование консультационных услуг ученых, специалистов и экспертов по анализу эффективности государственных расходов и расходов муниципальных образований в Республике Коми. На это же направлено включение научных коллективов и экспертов в процесс разработки предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Республики Коми.
Учитывая, что Программа носит комплексный характер не представляется возможным выделить в виде отдельных этапов достижение той или иной приоритетной цели, так как это достигается не только за счет инновационных мероприятий, но, в первую очередь, за счет комплексной реализации мероприятий Программы. В этой связи, в соответствии с п. 2.4.2 и п. 2.4.3 Программы, устанавливающих определенные этапы реализации мероприятий Программы, предполагается выделить два этапа со следующим распределением бюджетных средств:
I этап - 78 млн. рублей, в том числе средства ФРРМФ - 62,4 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Коми - 15,6 млн. рублей.
На первом этапе основные расходы связаны с обеспечением базовых условий реализации Программы, в том числе заказ разработки и приобретение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, а также необходимых системных программных и технических средств; разработкой основных нормативных правовых актов и стандартов; реализацией программы переподготовки кадров.
Как видно из Программы, именно на первый этап приходится наибольший объем работ, связанный с проведением анализа и разработкой стандартов, норм и нормативов, а также проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию Программы и требующих привлечения сторонних экспертов и специалистов.
II этап - 82 млн. рублей, в том числе средства ФРРМФ - 64,6 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Коми - 17,4 млн. рублей.
Финансирование второго этапа связано с завершением работ по внедрению автоматизированной системы управления бюджетными расходами и системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов, отработки системы мониторинга, разработки нормативных правовых актов, частичного погашения долговых обязательств Республики Коми, а также расходов, связанных с обеспечением публичности проводимых преобразований, переподготовкой кадров и подготовкой итогового отчета по реализации Программы.
В соответствии с Методикой оценки заявок субъектов Российской Федерации на получение субсидий из ФРРМФ по результатам оценки Заявок план использования средств ФРРМФ будет скорректирован и предложен Государственному Совету Республики Коми к утверждению в форме проектов законов Республики Коми о внесении изменений и дополнений в закон Республики Коми о республиканском бюджете Республики Коми на соответствующий финансовый год.
Учет средств ФРРМФ будет осуществляться Министерством финансов Республики Коми в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н и Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год, утвержденными Приказом Минфина России от 27 августа 2004 г. № 72н.
Учет финансирования будет осуществляться Министерством финансов Республики Коми и Управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Коми по конкретным направлениям Программы реформирования и в разрезе кодов экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.
Привлечение научных коллективов и экспертов, приобретение программно-технических средств, а также любые иные работы и услуги, выполняемые сторонними организациями, будут осуществляться на конкурсной основе с публикацией условий проведения конкурса и его итогов на официальном Интернет-сайте Правительства Республики Коми.
4.4. Оценка эффективности планируемых расходов
Основной экономический эффект от реализации Программы реформирования будет получен за счет внедрения автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Республике Коми, которая позволит:
централизовать все бюджетные средства на лицевом счете республиканского бюджета Республики Коми, сократить кассовые разрывы, возникающие при исполнении бюджета, не прибегать к краткосрочному кредитованию, снизить дефицит бюджета;
ввести механизм жесткого бюджетного контроля и санкционирования расходов в целях предупреждения нецелевого использования бюджетных средств, а также сократить время "пробега" денежных средств до конечного получателя, поставщика товаров, работ, услуг;
реструктуризировать и частично погасить просроченную кредиторскую задолженность.
Учитывая, что ряд мероприятий носит долгосрочный характер и трудно поддается финансовому анализу, можно говорить о потенциальной экономии бюджетных средств, рассчитываемой как потери республиканского бюджета Республики Коми в случае нереализации мероприятий настоящей Программы.
Внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом позволит только за счет сокращения времени транзакции получить экономию, рассчитываемую как сокращение времени транзакции с 3 дней до 10 минут, при действующей ставке рефинансирования в размере 13% годовых, в расчете на 10 лет составит 140 млн. рублей.
Ликвидация кассовых разрывов и отказ от привлечения заемных средств (за базу берется 2003 год, когда сумма заимствований для покрытия кассовых разрывов составила 1622,7 млн. рублей и расходов на обслуживание государственного долга - 273,7 млн. рублей) в расчете на 10 лет составит около 2000 млн. рублей.
Внедрение формализованных процедур управления долгом позволит уже в 2005 году получить экономию в размере 221,7 млн. рублей.
Кроме того, внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Республике Коми позволит реализовать известное "правило Гарнье", согласно которому проблема эффективности учетных операций, включая бухгалтерские, состоит не в экономии времени, а в предоставлении органам управления максимально возможной информации с удовлетворительной точностью и в минимально сжатые сроки.
Выполнение указанных мероприятий, затрагивающих не только финансово-бюджетный процесс, но и всю социальную сферу, безусловно, даст положительный социальный эффект, снизит издержки "производства" бюджетных услуг, предоставляемых населению Республики Коми, будет способствовать росту их качества и улучшению социального самочувствия граждан.
5. УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММОЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Управление реализацией Программы осуществляется Межведомственной комиссией по разработке и управлению реализацией Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми (далее - МВК), образованной в соответствии с распоряжением Правительства Республики Коми от 28 сентября 2004 г. № 389-р, и органами исполнительной власти Республики Коми в соответствии с Планом мероприятий, ежегодно утверждаемым Главой Республики Коми.
Глава Республики Коми лично контролирует ход исполнения Программы, по мере возникновения необходимости рассматривает ход выполнения Плана мероприятий и вносит в него коррективы.
На основе Плана мероприятий органы государственной власти Республики Коми ежеквартально разрабатывают собственные Планы работы по реализации мероприятий Программы. Квартальные планы работ министерств и ведомств Республики Коми согласовываются МВК и утверждаются руководителями органов государственной власти Республики Коми, а сводные квартальные планы - председателем МВК.
В сводных квартальных планах министерств и ведомств Республики Коми указываются ответственные исполнители в лице руководителей этих министерств и ведомств и их заместителей, которые персонально отвечают за выполнение конкретных мероприятий Программы и обеспечивают соблюдение сроков, качества и эффективности реализации мероприятий.
Председатель МВК лично либо через уполномоченных на то членов МВК или привлеченных экспертов ежемесячно осуществляет оперативный контроль за выполнением мероприятий Программы и докладывает Главе Республики Коми об их выполнении, а также координирует иную деятельность по вопросам выполнения Программы в соответствии с полномочиями и поручениями, данными ему Главой Республики Коми.
В задачи МВК входит постоянный мониторинг мероприятий Программы, включая прогноз и оценку связанного с ними экономического эффекта, их общее организационное обеспечение, сопровождение и контроль эффективности проводимых мероприятий, оперативную оценку хода выполнения Программы, доработку, согласование и представление на утверждение Правительству Республики Коми отдельных проектов нормативных актов, необходимых для реализации Программы.
МВК в лице своих членов или привлеченных экспертов оказывает консультационное и экспертно-методологическое содействие органам государственной власти Республики Коми, ответственным за реализацию мероприятий Программы, осуществляет экспертную оценку качества исполнения мероприятий Программы, а также разработку и обоснование основных проектов законодательных и нормативных актов, включенных в план законопроектных работ.
МВК совместно с пресс-службой Главы Республики Коми организует проведение мероприятий с целью информирования общественности о Программе, путях ее реализации и установление обратной связи для возможной корректировки и определения их эффективности.
5.1. Обоснование организационной схемы управления Программой реформирования
Предлагаемая организационная схема управления Программой основана на следующих принципах:
активное использование программно-целевого подхода;
наличие подсистем общего управления Программой и подсистемы управления реализацией Программы;
использование в процессе управления существующих управленческих структур;
сочетание линейной и функциональной системы управления.
Одним из достоинств программно-целевого управления является то, что оно не требует, как правило, крупных организационных перестроек, а за счет определенного перераспределения функций и ответственности организационных элементов управляющей системы, выбора средств управления в соответствии с полномочиями и ответственностью в подсистемах дополняет и усиливает существующие структуры управления, обеспечивает взаимоувязку, сбалансированность и эффективный контроль за исполнением комплексных программ.
Сформулированный программно-целевой подход обуславливает форму Программы - индикативного инструмента, определяющего приоритеты реализации основных направлений и мероприятий.
В реализации Программы будут задействованы в первую очередь министерства и ведомства финансово-экономического блока:
Министерство финансов Республики Коми;
Министерство экономического развития Республики Коми;
Агентство Республики Коми по управлению имуществом;
Инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Республике Коми;
Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми;
социального блока:
Министерство образования и высшей школы Республики Коми;
Министерство здравоохранения и социального развития Республики Коми;
Министерство культуры и национальной политики Республики Коми;
Агентство Республики Коми по физической культуре, спорту и туризму.
Реализация Программы невозможна без активного участия законодателей в лице Государственного Совета Республики Коми.
Реформирование финансово-бюджетной системы Республики Коми также затрагивает органы местного самоуправления. В целях выработки скоординированных действий на этапе разработки Программы было проведено ее согласование с муниципальными образованиями.
Использование, с одной стороны, административных рычагов управления и функциональных, с другой, позволит оптимизировать и резко сократить издержки, связанные с реализацией Программы, что особенно важно, учитывая крайне сжатые сроки ее реализации и ограниченные материальные и человеческие ресурсы.
К реализации Программы планируется подключение специалистов и экспертов, научные коллективы и общественные организации.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в ходе реализации Программы представлено в организационной схеме, приведенной ниже.
5.2. Стимулы и система контроля
Контроль над реализацией Программы осуществляется Главой Республики Коми, Государственным Советом Республики Коми, МВК, руководителями министерств и ведомств Республики Коми (по соответствующим направлениям Программы).
МВК осуществляет постоянный мониторинг выполнения мероприятий Программы и оперативно докладывает о ходе выполнения Программы Главе Республики Коми.
Кроме текущего и предварительного контроля за расходованием средств ФРРМФ, производимого Министерством финансов Республики Коми и Управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Коми, будет осуществляться последующий контроль Контрольно-счетной палатой Республики Коми.
Ежемесячно по итогам выполнения мероприятий Программы МВК представляет Главе Республики Коми отчет о выполнении мероприятий Программы, на основании которых Глава Республики Коми принимает решения о поощрении.
Методика стимулирования лучшей практики управления для поощрения ответственных работников и исполнителей, чья деятельность в процессе исполнения Программы принесла наибольший результат с точки зрения бюджетной экономической эффективности (включающая методы определения качества выполнения мероприятий Программы и бюджетного эффекта от их выполнения), разрабатывается МВК и утверждается Главой Республики Коми.
По результатам текущего контроля над ходом выполнения Программы в отношении наиболее активных и результативных ее исполнителей будут вноситься предложения о применении мер морального и материального стимулирования в рамках действующего законодательства, положений о премировании, действующих в органах исполнительной власти Республики Коми. К должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки исполнение предусмотренных Программой мероприятий или допустивших нецелевое расходование средств, выделенных на реализацию Программы, будут применяться адекватные меры дисциплинарного воздействия.
5.3. Статус Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми
Комплексная программа реформирования региональных финансов Республики Коми является целевой республиканской программой, разработана как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов государственной власти Республики Коми по реформированию общественных финансов и является Заявкой Республики Коми на участие в конкурсе по отбору субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из ФРРМФ в 2004 году.
Программа имеет открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации, в соответствии с действующими процедурами, вносить дополнительные разделы по направлениям, отражающим вновь выявленные проблемы реформирования управления региональными финансами.
5.4. Согласование и принятие Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми
Комплексная программа реформирования региональных финансов Республики Коми:
1) одобрена МВК (протокол от 03.11.2004 № 4);
2) согласована с органами местного самоуправления:
МО "Город Сыктывкар" - письмо от 22 октября 2004 г. № 01-09/6637;
МО "Город Ухта" - письмо от 19 октября 2004 г. № 01-23-691;
МО "Город Воркута" - письмо от 12 октября 2004 г. № 04-1397;
МО "Город Инта" - письмо от 11 октября 2004 г. № 16-05/3784;
МО "Город Печора и подчиненная ему территория" - письмо от 12 октября 2004 г. № 01-39-1793;
МО "Город Усинск" - письмо от 25 октября 2004 г. № 563;
МО "Город Вуктыл" - письмо от 26 октября 2004 г. № 1690;
МО "Сысольский район" - письмо от 1 октября 2004 г. № 796;
МО "Сыктывдинский район" - письмо от 12 октября 2004 г. № 01-24/2061;
МО "Койгородский район" - письмо от 22 октября 2004 г. № 02-18/1064;
МО "Прилузский район" - письмо от 2 ноября 2004 г. № 01-13-802;
МО "Корткеросский район" - письмо от 25 октября 2004 г. № 01-10-726;
МО "Троицко-Печорский район" - письмо от 1 ноября 2004 г. № 2301;
МО "Княжпогостский район" - письмо от 22 октября 2004 г. № 2-23/2393;
МО "Удорский район" - письмо от 26 октября 2004 г. № 566/4;
МО "Ижемский район" - письмо от 28 октября 2004 г. № 1696;
МО "Усть-Цилемский район" - письмо от 19 октября 2004 г. № 01-22-6179;
МО "Усть-Вымский район" - письмо от 4 ноября 2004 г. № 02-21/768;
МО "Эжвинский район г. Сыктывкара" - письмо от 4 ноября 2004 г. № 14-124;
МО "Усть-Куломский район" - письмо от 2 ноября 2004 г. № 01-29/1093;
МО "Город Сосногорск" - письмо от 3 ноября 2004 г. № 01-34/1704;
3) утверждена Правительством Республики Коми.
6. СВОДНЫЙ ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
<*> Управление реализацией Программы осуществляется Межведомственной комиссией
<**> Отчет об исходном состоянии входит в состав конкурсной документации, готовится в соответствии со сроками подачи материалов на конкурс и утверждается Межведомственной комиссией, отвечающей за разработку и управление реализацией Комплексной программы реформирования региональных финансов Республики Коми.
