ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РК от 17.09.2004
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 4 ИЮНЯ 2004 ГОДА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ ГОРОДА РАЙОННОГО ЗНАЧЕНИЯ В ГРАНИЦАХ ЭЖВИНСКОГО РАЙОНА ГОРОДА СЫКТЫВКАРА" В СВЯЗИ С ОБРАЩЕНИЕМ СОВЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД СЫКТЫВКАР" И ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН Э.А.МЕЗАКА И П.О.МАРУЩАКА"
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 29.09.2004, № 177-178
"Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", 22.12.2004, № 12, ст. 3671
Об официальном разъяснении данного документа см. Определение Конституционного Суда РК от 28.12.2004.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 сентября 2004 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 4 ИЮНЯ 2004 ГОДА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ
В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ ГОРОДА РАЙОННОГО ЗНАЧЕНИЯ В ГРАНИЦАХ
ЭЖВИНСКОГО РАЙОНА ГОРОДА СЫКТЫВКАРА" В СВЯЗИ
С ОБРАЩЕНИЕМ СОВЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ГОРОД СЫКТЫВКАР" И ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН Э.А.МЕЗАКА
И П.О.МАРУЩАКА
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,
с участием Председателя Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" В.Т.Пыстина, представителя Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" А.А.Вишнякова; граждан Э.А.Мезака и П.О.Марущака; представителя Государственного Совета Республики Коми Л.В.Четвериковой - начальника правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми; представителя Главы Республики Коми Л.О.Опариной - заместителя начальника Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми,
руководствуясь статьей 96 (пункт "а" часть 2 и часть 3) Конституции Республики Коми, статьями 3 (части 1, подпункт "а", 2 и 3), 32, 68, 78, 79, 80, 90 и 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Республики Коми от 4 июня 2004 года "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара".
Поводом к рассмотрению дела явились обращение Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" о проверке конституционности Закона Республики Коми "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара" и жалобы граждан Э.А.Мезака и П.О.Марущака, в которых оспаривается конституционность этого же Закона Республики Коми.
Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемый заявителями Закон Республики Коми.
Обращение Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" является допустимым в соответствии со статьей 78 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми". В материалах дела имеется решение Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" (далее - МО "Город Сыктывкар") от 18 июня 2004 года № 12/06-157 "Об обращении в Конституционный Суд Республики Коми", которым поручено председателю Совета МО "Город Сыктывкар" обратиться от имени Совета в Конституционный Суд Республики Коми с заявлением о проверке конституционности Закона Республики Коми "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара".
Допустимыми в соответствии со статьей 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" являются и жалобы граждан Э.А.Мезака и П.О.Марущака, так как оспариваемым Законом нарушаются конституционные права и свободы граждан, при этом нормативный правовой акт применен в конкретном деле.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Г.Толстова, объяснения сторон и их представителей, показания свидетелей: представителей администрации "Эжвинский район города Сыктывкара" - заместителя главы администрации Е.В.Шабаршиной и начальника управления правовой и кадровой работы О.В.Кузнецовой, представителя администрации МО "Сыктывдинский район" - заведующей юридическим отделом В.И.Трефиловой; выступление прокурора отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства Прокуратуры Республики Коми А.В.Юдина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
1. Законом Республики Коми от 4 июня 2004 года "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара" (далее - Закон РК от 4 июня 2004 года) образован в Республике Коми на территории, подчиненной городу Сыктывкару, городской населенный пункт в границах Эжвинского района города Сыктывкара, отнесенный к категории городов районного значения. Заявитель - Совет МО "Город Сыктывкар" - в обращении в Конституционный Суд Республики Коми оспаривает конституционность данного Закона Республики Коми.
Поводом для принятия Закона послужила инициатива Совета муниципального образования "Эжвинский район города Сыктывкара" и мнение населения, выраженное в результате местного опроса, проведенного 14 марта 2004 года на территории муниципального образования "Эжвинский район города Сыктывкара", об образовании на территории (в границах) Эжвинского района города Сыктывкара города районного значения - города Эжвы.
В своем обращении Совет МО "Город Сыктывкар" утверждает, что город Сыктывкар является одним населенным пунктом с Эжвинским районом и преобразование Эжвинского внутригородского района в самостоятельный город районного значения без учета мнения всего населения города Сыктывкара с подчиненными территориями является умалением демократических начал Российской Федерации, обеспечивающих право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия.
При принятии Закона не учтено также и мнение Совета МО "Город Сыктывкар", принявшего решение о невозможности разделения города, являющегося столицей Республики Коми. Кроме того, Законом образован город районного значения без указания района, что противоречит статье 70 Конституции Республики Коми.
По вышеуказанным обстоятельствам, по мнению заявителя, оспариваемый Закон противоречит Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, статьям 3, 7, 63, 64, 65, 70 Конституции Республики Коми, а поэтому является неконституционным.
Аналогичные доводы содержатся в жалобах граждан Э.А.Мезака и П.О.Марущака, которые, кроме того, полагают, что в соответствии со статьями 2 и 33 Конституции Республики Коми они как жители города Сыктывкара имели право на решение вопросов местного значения, то есть на местное самоуправление, а также участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, однако были лишены возможности выразить свое мнение по вопросу создания города Эжвы.
Указанное обстоятельство, по их мнению, нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, установленный статьей 17 Конституции Республики Коми. Кроме того, оспариваемым Законом затрагиваются интересы жителей деревни Койтыбож, находящейся в черте города Сыктывкара, однако их мнение также не выявлялось, а значит и не учитывалось при принятии Закона.
По мнению Э.А.Мезака, оспариваемый Закон противоречит Градостроительному и Земельному кодексам Российской Федерации, Федеральным законам "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе".
Поскольку обращение Совета МО "Город Сыктывкар" и жалобы граждан Э.А.Мезака и П.О.Марущака касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Коми, руководствуясь статьей 43 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
В соответствии с частью третьей статьи 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми выносит постановления только по предмету, указанному в обращении и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении.
Так как оспариваемым Законом решается единственный вопрос об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара, предметом рассмотрения по данному делу является проверка конституционности Закона в целом.
Вместе с тем, Конституционный Суд в соответствии с частью третьей статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. В этой связи жалобы граждан в части проверки соответствия оспариваемого Закона вышеназванным федеральным законам и по вопросам, связанным с интересами жителей деревни Койтыбож, подлежат отклонению.
Конституционный Суд при принятии решения не связан также с основаниями и доводами, изложенными в обращении (статья 68, часть 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми").
2. В целях всестороннего изучения проблемы необходимо разграничить понятия административно-территориальное устройство и административно-территориальная единица и, соответственно, муниципальное устройство и муниципальное образование. Первые два подразумевают лишь территориальную организацию Республики Коми, а муниципальное устройство связано с организацией местного самоуправления и в его основе лежат экономические, финансовые, социальные и иные интересы населения соответствующей территории.
Закон Республики Коми "Об административно-территориальном, муниципальном устройстве и о наименованиях географических объектов Республики Коми" от 8 июня 2000 года (с изменениями и дополнениями) достаточно четко определяет эти понятия. Однако в связи с принятием 6 октября 2003 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года) понятие "муниципальное образование" претерпело существенные изменения, которые не могут не повлечь изменения в административно-территориальном устройстве, вызвавшие спор по настоящему делу.
В этой связи Конституционный Суд отмечает, что доводы стороны по делу - Государственного Совета Республики Коми - о том, что эти понятия являются разноплановыми, а оспариваемый Закон решает исключительно вопросы административно-территориального устройства, не могут быть приняты во внимание на том основании, что эти понятия тесно взаимосвязаны и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга, поскольку местное самоуправление осуществляется в границах поселений, то есть административно-территориальных единиц. Кроме того, Конституционный Суд оценивает не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (статья 68, часть 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми"). Именно положения Федерального закона от 6 октября 2003 года послужили основанием для определения целесообразности и концепции законопроекта "Об образовании города районного значения в пределах границ Эжвинского района города Сыктывкара", и принятия Закона РК от 4 июня 2004 года, что было изложено в соответствии со статьей 62 Регламента Государственного Совета Республики Коми в пояснительной записке, которая является необходимым приложением к законопроекту при осуществлении законодательной инициативы. Поэтому вопрос образования города районного значения в пределах границ Эжвинского района как вопрос административно-территориального устройства связан с вопросом об организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года. Иное истолкование духа Закона РК от 4 июня 2004 года искажало бы смысл проводимой реформы местного самоуправления. Таким образом, проверка конституционности оспариваемого Закона будет проводиться с учетом требований Федерального закона от 6 октября 2003 года.
В области регулирования территориальной основы местного самоуправления главной новацией Федерального закона от 6 октября 2003 года стала унификация создаваемых в субъектах Российской Федерации муниципальных образований, при этом установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. Но в отличие от действующего Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 2003 года установил требования, которые должны при этом соблюдаться.
Одним из таких требований является то, что изменение границ или преобразование существующих муниципальных образований может быть осуществлено с согласия населения в соответствии с порядком, установленным статьями 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года.
3. Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Коми закрепляют местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти.
При этом местное самоуправление обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.
Конституция Российской Федерации (статья 72, часть 1, пункт "н") и Конституция Республики Коми (статья 64, часть 1, пункт "н") вопросы установления общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления включают в предмет совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет правовое регулирование. При этом законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить федеральному законодательству (статья 65, часть 1 Конституции Республики Коми).
В соответствии со статьей 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года, вступившей в силу со дня официального опубликования Закона, то есть с 8 октября 2003 года, и регулирующей особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, установлено, что изменение границ и преобразование муниципальных образований производится исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года.
В этом случае изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы (Глава XII "Переходные положения"), производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года, на основании которых изменение границ поселений и разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью третьей статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года.
4. Доводы сторон по делу - Государственного Совета Республики Коми и Главы Республики Коми - о том, что Законом РК от 4 июня 2004 года не ставился вопрос об изменении границ города Сыктывкара, не являются состоятельными по следующими основаниям.
Границы города Сыктывкара определены нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Республики Коми и в Уставе МО "Город Сыктывкар", принятом 16 июля 1998 года Советом города Сыктывкара (с изменениями и дополнениями) и зарегистрированном в Государственном Совете Республики Коми 23 сентября 1998 года (изменения и дополнения также зарегистрированы).
В соответствии со статьей 4 Устава МО "Город Сыктывкар" изменение границы территории, подчиненной городу Сыктывкару, производится законом Республики Коми в порядке, установленном законодательством, с учетом мнения населения города Сыктывкара, экономико-географических и демографических особенностей территории и исторических традиций, а также с учетом целостности землепользования.
В состав территории города Сыктывкара с подчиненными ему территориями входят территории следующих населенных пунктов:
- город Сыктывкар с Эжвинским городским районом;
- поселок городского типа Верхняя Максаковка;
- поселок городского типа Краснозатонский;
- поселок городского типа Седкыркещ;
- поселок сельского типа Выльтыдор;
- поселок сельского типа Трехозерка.
Территории населенных пунктов, входящих в состав города Сыктывкара, и прилегающие к ним земли составляют в совокупности территорию города Сыктывкара с подчиненными ему территориями (статья 3, части 1 и 2 Устава МО "Город Сыктывкар").
Как видно из приведенной выше нормы Устава МО "Город Сыктывкар", зарегистрированного в Государственном Совете Республики Коми 13 ноября 2003 года (последняя регистрация), Эжвинский городской район, не являясь самостоятельным населенным пунктом, составляет одно целое с городом Сыктывкаром и является его внутригородским районом.
Муниципальное образование "Эжвинский район города Сыктывкара" образовано на основании решений Совета города Сыктывкара от 16 июля 1998 года и Совета Эжвинского района от 21 июля 1998 года в соответствии с частью второй статьи 5 и со статьей 7 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" и с учетом мнения населения города и района, высказанного при проведении плебисцита Республики Коми 30 ноября 1997 года, что закреплено Уставом МО "Город Сыктывкар".
Приобретение Эжвинским городским районом города Сыктывкара статуса муниципального образования по действовавшему на тот момент законодательству не придавало ему иного правового положения, нежели внутригородского района, поскольку статьей 31 Устава МО "Город Сыктывкар" вопросы местного значения, которые может решать вновь созданное муниципальное образование, передавались в его ведение Советом города Сыктывкара. При этом вопросы землепользования переданы не были.
Образование города Эжва со статусом городского поселения районного значения в границах и на землях города Сыктывкара является изменением границ и преобразованием муниципального образования "Город Сыктывкар", так как Эжвинский район города Сыктывкара самостоятельным населенным пунктом не является.
Оспариваемым заявителями Законом не просто изменен статус городского района, но на территории, где располагается один (единый) населенный пункт (город Сыктывкар с Эжвинским внутригородским районом), образован новый населенный пункт - город районного значения. Образование города на территории существующего города есть разделение поселения и образование двух новых поселений. В этой ситуации республиканский законодатель обязан был руководствоваться названными в пункте 3 настоящего Постановления положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года.
В соответствии с Законом Республики Коми от 8 июня 2000 года "Об административно-территориальном, муниципальном устройстве и о наименованиях географических объектов Республики Коми" (с изменениями и дополнениями), в частности статьями 12 и 13, установлено, что для решения одноименных с названием Закона вопросов, необходимо иметь результаты опроса граждан, проживающих в населенных пунктах, в которых предполагаются изменения, а при образовании муниципальных образований в границах территорий существующих муниципальных образований - также результаты опроса граждан существующего муниципального образования. Более того, Закон Республики Коми "Об административно-территориальном, муниципальном устройстве и о наименовании географических объектов Республики Коми" в статье 3 определяет, что принципы административно-территориального и муниципального устройства едины, в том числе и принцип учета мнения населения в решении вопросов административно-территориального и муниципального устройства Республики Коми.
Таким образом, республиканский законодатель при принятии Закона РК от 4 июня 2004 года проигнорировал принципы, заложенные в статье 3, и требования статьи 12 Закона Республики Коми от 8 июня 2000 года "Об административно-территориальном и муниципальном устройстве и наименованиях географических объектов" и вступил в противоречие со статьей 65 (часть 2) Конституции Республики Коми, предусматривающей, что законы, принятые в пределах полномочий Республики Коми, обязательны для исполнения.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации). Аналогичные конституционные требования изложены в Конституции Республики Коми по предметам ведения Республики Коми (статья 7, части 1 и 2).
В соответствии со статьей 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Принимая во внимание волю законодателя, Конституционный Суд Республики Коми, решая исключительно вопросы права, полагает, что законодатель при решении как вопросов административно-территориального устройства, так и вопросов местного самоуправления обладает достаточной свободой усмотрения, которая, тем не менее, ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.
Конституционное требование о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, не является формальным установлением, так как именно при изменении границ поселений возникает наибольшая вероятность нарушения прав и свобод граждан и муниципальных образований в части владения, пользования и распоряжения частной и муниципальной собственностью, являющейся основой жизни и деятельности народа, конституционные гарантии охраны которой содержатся в статьях 8 и 9 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 12 и 13 Конституции Республики Коми.
В соответствии со статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, вступившей в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года и являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации (статья 15, часть 4 Конституции Российской Федерации и статья 15, часть 1 Конституции Республики Коми), изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
Немаловажным является и требование, содержащееся в статье 4 Хартии, о необходимости консультирования с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Таким образом, Конституционный Суд Республики Коми приходит к выводу, что оспариваемый заявителями Закон Республики Коми от 4 июня 2004 года "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара" не может быть признан конституционным в той мере, в которой принят без учета мнения населения города Сыктывкара, и вопреки мнению Совета МО "Город Сыктывкар", поскольку противоречит Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Коми и Федеральному закону.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", частью первой статьи 66, статьями 67, 68, 69 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать Закон Республики Коми от 4 июня 2004 года "Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара" не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 7 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 33 (часть 2), 64 (часть 2) и 65 в той мере, в которой Закон принят без учета мнения населения города Сыктывкара.
Этим не исключается правомочие законодательного органа Республики Коми - при соблюдении требований Конституции Республики Коми и с учетом настоящего Постановления - регулировать посредством законов вопросы образования и изменения границ муниципальных образований, применительно к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года.
2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
