ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РК от 25.05.2004
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРОВЕДЕНИИ КОНКУРСА НА ПРАВО ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРА НА ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ПО ПЕРЕВОЗКЕ ПАССАЖИРОВ ВСЕМИ ВИДАМИ ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА НА ТЕРРИТОРИИ МО "ГОРОД УХТА", КРОМЕ ТАКСИ, УТВЕРЖДЕННОГО РЕШЕНИЕМ СОВЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД УХТА" ОТ 17 ДЕКАБРЯ 2003 ГОДА № 9 В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН В.П.БОНЖУКОВА, Д.А.ВЛАСОВА, Н.В.РУЛЕВА, Э.И.ЧЕРНЫХ, И.Г.ЯНЧУКА"
Официальная публикация в СМИ:
"Республика", 21.07.2004, № 134
"Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", 27.10.2004, № 10, ст. 3535
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 мая 2004 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЯ
О ПРОВЕДЕНИИ КОНКУРСА НА ПРАВО ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРА
НА ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ПО ПЕРЕВОЗКЕ ПАССАЖИРОВ ВСЕМИ ВИДАМИ
ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА НА ТЕРРИТОРИИ МО "ГОРОД УХТА",
КРОМЕ ТАКСИ, УТВЕРЖДЕННОГО РЕШЕНИЕМ СОВЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД УХТА" ОТ 17 ДЕКАБРЯ 2003 ГОДА № 9
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН В.П.БОНЖУКОВА, Д.А.ВЛАСОВА,
Н.В.РУЛЕВА, Э.И.ЧЕРНЫХ, И.Г.ЯНЧУКА
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова,
с участием граждан В.П.Бонжукова, Н.В.Рулева, Э.И.Черных и И.Г.Янчука, представителей муниципального образования "Город Ухта" В.П.Торлопова и А.М.Данилевича,
руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Положения о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров всеми видами общественного транспорта на территории МО "Город Ухта", кроме такси, утвержденного решением Совета муниципального образования "Город Ухта" от 17 декабря 2003 года № 9.
Поводом к рассмотрению явилась жалоба граждан В.П.Бонжукова, Д.А.Власова, Н.В.Рулева, Э.И.Черных и И.Г.Янчука на нарушение вышеназванным нормативным актом их конституционных прав, гарантированных статьями 18, 35 и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми. Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемый нормативный акт Конституции Республики Коми.
Заслушав сообщение судьи - докладчика П.Ф.Пунегова, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенного в заседание специалиста Н.Т.Арапова, кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
1. Решением Совета муниципального образования "Город Ухта" от 17 декабря 2003 года № 9 утверждено Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров всеми видами общественного транспорта на территории МО "Город Ухта", кроме такси (далее - Положение). В своей жалобе граждане В.П.Бонжуков, Д.А.Власов, Н.В.Рулев, Э.И.Черных и И.Г.Янчук, занимающиеся предпринимательской деятельностью по перевозке пассажиров на принадлежащих им автобусах, по уточненным в судебном заседании требованиям оспаривают конституционность указанного нормативного акта в целом, ссылаясь на то, что он навязывает автомобильному пассажироперевозчику, уже обладающему соответствующей лицензией на право осуществления перевозки пассажиров, обязательное участие в конкурсе на право работы по автобусным маршрутам. Тем самым, по мнению заявителей, нарушается их право на занятие предпринимательской деятельностью, гарантированное статьей 35 Конституции Республики Коми. По их мнению, Положение также противоречит статьям 18 и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми.
2. Организация транспортного обслуживания населения органами местного самоуправления, предусмотренная пунктом 20 статьи 6 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года, в значительной своей части относится к разряду административно-правовых отношений. Реализация этой функции обеспечивается, в основном, властно-распорядительными полномочиями по управлению транспортом, находящимся в муниципальной собственности, деятельностью по предупреждению дорожно-транспортных происшествий, оборудованием остановок для пассажиров, обеспечением проезжей части качественным дорожным покрытием и разметкой, организацией контроля за безопасностью и качеством пассажироперевозок. Не исключается использование органами местного самоуправления и гражданско-правовых форм транспортного обслуживания граждан, например, использование подряда для строительства и обустройства дорог и остановочных пунктов, перевозок пассажиров (когда органы местного самоуправления выступают в качестве стороны в договоре перевозки) и т.п. При этом, ни Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР от 24 декабря 1987 года, ни какими-либо иными нормативными актами не предусмотрено исключительное право органов местного самоуправления определять перевозчиков как в пределах транспортной сети муниципального образования вообще, так и на регулярных маршрутах, в частности. Обустройство транспортной сети - содержание проезжей части, остановочных пунктов и т.п. - является осуществлением полномочия по транспортному обслуживанию населения, предусмотренного приведенным выше пунктом 20 статьи 6 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но не предполагает возможности органа местного самоуправления ограничивать состав перевозчиков на имеющихся маршрутах по своему усмотрению. Исключением могут быть случаи, когда перевозчиком является транспортная организация, находящаяся в муниципальной собственности.
Оспариваемое Положение содержит обязательное предписание о допуске к перевозкам лишь лиц, победивших в конкурсе на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров (пункт 5.10 Положения). Такое предписание противоречит закрепленному Конституцией Республики Коми праву на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (статья 35 часть 1). Это право, наряду с конституционными принципами признания и защиты собственности, свободы экономической деятельности, закрепленными в статье 12 Конституции Республики Коми и в статье 8 Конституции Российской Федерации, определяет взаимоотношения органов власти и хозяйствующих субъектов в экономической сфере.
Перевозка пассажиров относится к лицензируемому виду предпринимательской деятельности. В интересах защиты здоровья граждан и безопасности дорожного движения Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года и принятым во исполнение этого закона Постановлением Правительства Российской Федерации "О лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом" от 10 июня 2002 года установлены некоторые обременительные для перевозчиков условия осуществления ими этой деятельности в виде повышенного контроля со стороны государства за ней. Таким условием является специальное разрешение (лицензия) на право пассажирских перевозок. Лицензия является основным и исчерпывающим основанием к занятию пассажирскими перевозками, поскольку в процессе ее получения перевозчик проходит необходимый предварительный контроль для реализации права пассажирских перевозок. Аналогичный вывод по этому вопросу содержится и в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2003 года по проверке Постановления главы администрации Хабаровского края от 20 июля 2000 года.
Дополнительные, по своему характеру дублирующие, ограничения перевозчиков в осуществлении предпринимательской деятельности по транспортному обслуживанию населения, прошедших предварительный контроль в виде лицензирования, по своей сути чрезмерны. Проведение конкурса на право заключения договоров на перевозку пассажиров является одной из форм такого ограничения, поскольку препятствует реализации уже имеющегося права на определенный вид деятельности без достаточных на то оснований.
Согласно статье 18 (часть 3) Конституции Республики Коми права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Оспариваемое Положение противоречит духу и букве приведенной конституционной нормы. Кроме того, являясь по своей сути нормативным актом в области местного самоуправления, Положение вместе с тем затрагивает сферу таких гражданско-правовых институтов, как обязательства по перевозке и по организации публичного конкурса. В этом случае правовая регламентация поведения субъектов в правоотношении должна быть построена на общих принципах гражданского права.
Как видно из материалов дела и объяснений сторон, предприниматели фактически понуждаются к участию в конкурсе на право перевозок, поскольку право на перевозки возникает лишь у победителя конкурса; конкурс вопреки общим положениям главы 57 Гражданского кодекса Российской Федерации не содержит обязательного условия о награде; проект договора присоединения для победителя конкурса и система оценок для нарушителей договора предполагают возникновение обязательств в двусторонней сделке лишь у перевозчика. Нарушение оспариваемым актом принципов равенства сторон и свободы договора в их конституционно-правовом смысле представляет собой ограничение прав и свобод человека, прежде всего - свободы экономической деятельности, то есть положений, закрепленных в статьях 12 и 35 (часть 1) Конституции Республики Коми и в статье 8 Конституции Российской Федерации. При таких обстоятельствах применительно к настоящему делу сохраняет свою силу правовая позиция Конституционного Суда Республики Коми, согласно которой нормативный акт органа местного самоуправления, служащий юридическим фактом для возникновения обязательственного гражданского правоотношения, должен соответствовать принципам гражданского права. Данная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Республики Коми в Постановлении от 22 января 2001 года о проверке конституционности Постановления главы администрации муниципального образования "Город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года № 12/3313 "Об упорядочении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Сыктывкаре", не изменялась и сохраняет свою силу для сходных правоотношений, подобных оспариваемым в настоящем деле.
3. Права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из статьи 36 Конституции Республики Коми и статей 8 и 35 Конституции Российской Федерации свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем их защиты и правомерных ограничений, регулируются федеральным законом. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает в качестве основных начал гражданского законодательства свободу договора, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебную защиту (пункт 1 статьи 1).
Статья 65 (часть 1) Конституции Республики Коми гласит, что законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации. Проверяемое Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров всеми видами общественного транспорта на территории МО "Город Ухта" не отвечает этому конституционному положению.
4. Анализ и оценка правоотношений по перевозке пассажиров автомобильным транспортом в пределах муниципального образования в Республике Коми, приведенные в настоящем Постановлении, не препятствуют органам местного самоуправления привлекать перевозчиков пассажиров на договорной, взаимовыгодной основе. При этом не исключается и проведение публичного конкурса муниципальными образованиями на право осуществления перевозок по правилам главы 57 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако такой конкурс не должен носить ограничительный характер для лиц, не участвующих в нем, а результат конкурса должен предполагать наличие определенных обязательств со стороны органа местного самоуправления по отношению к победителю, основанных на осуществлении этим органом реально принадлежащих ему прав.
Кроме того, допуская перевозчиков к обслуживанию населения на маршрутах транспортной сети муниципального образования в явочном порядке, органы местного самоуправления, не ущемляя право на осуществление перевозок, сохраняют за собой право подчинения перевозчиков определенным правилам работы на маршрутах: расписанию, продолжительности обслуживания в течение суток и другим, установленным в рамках полномочий этого органа по организации транспортного обслуживания населения. При этом, для отсева недобросовестных перевозчиков они имеют право последующего контроля в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Российской Федерации "О лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом" от 10 июня 2002 года, предусматривающем приостановление и аннулирование лицензии на перевозку пассажиров. Таким образом, в рамках действующего законодательства возможно соблюдение баланса интересов экономически свободных хозяйствующих субъектов - пассажироперевозчиков, потребителей услуг - граждан и организаторов транспортного обслуживания населения - органов местного самоуправления.
На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй и третьей статьи 68, статьями 69, 71, 72, 73, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать Положение о проведении конкурса на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров всеми видами общественного транспорта на территории МО "Город Ухта", кроме такси (с приложениями), утвержденное решением Совета муниципального образования "Город Ухта" от 17 декабря 2003 года № 9 (с приложениями), не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 18 (часть 3), 35 и 65 (часть 1).
2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и в газете "Республика".
